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首頁本報記者 趙曉明
兒童是家庭的希望和祖國的未來,。今年全國兩會期間,，記者就兒童福利立法相關(guān)問題采訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長,、中國人民大學教授鄭功成,。
記者：近來，各地頻頻出臺“十四五”兒童福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,。當前,，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)的迫切性表現(xiàn)在哪些方面?
鄭功成：中國已經(jīng)到了需要大力發(fā)展兒童福利的時候了，主要依據(jù)有四：
其一,，兒童的健康成長離不開兒童福利制度保障,。加大公共投入、建立健全兒童福利制度體系,、保障兒童健康成長,，是現(xiàn)代化國家的重要使命，體現(xiàn)著社會發(fā)展和文明進步程度,。中國作為社會主義國家,，更應當重視兒童福利的全面發(fā)展。
其二,，兒童發(fā)展中的現(xiàn)實問題需要通過相關(guān)福利制度安排才能解決,。當前，我國的兒童福利事業(yè)尚未達到真正能夠滿足全體兒童需要的程度,。與兒童有關(guān)的社會問題越來越多,，根源在于對兒童健康成長的支持與保障不夠，使得兒童成長的防護墻尚不夠堅固,、細密,。問題的解決也應從根源入手——通過完善兒童福利與保護制度，滿足兒童成長的基本需求,，保障兒童身心健康發(fā)展,。
其三,，提升生育率、實現(xiàn)人口均衡發(fā)展需要有健全的兒童福利制度,。第七次全國人口普查結(jié)果顯示,，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低水平,。導致生育意愿普遍偏低的重要原因之一是育兒成本居高不下,，這使得發(fā)展兒童福利事業(yè)更加緊迫,。國際經(jīng)驗證明,，當人口老齡化進程加快和低生育率陷阱同時出現(xiàn)時，兒童福利作為一種重要政策工具和社會投資手段,，能夠發(fā)揮出鼓勵或刺激生育的重要作用,。因此，為實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的國家目標和積極應對人口老齡化的國家戰(zhàn)略,，我國必須加快發(fā)展兒童福利事業(yè),，“十四五”時期無疑是一個十分重要的窗口期。
其四,，社會保障體系的完善需要加快補上兒童福利的短板,。我國的社會保障體系日益健全，但加快發(fā)展兒童福利尚未達成廣泛共識,，這種局面亟待改變,。兒童不僅是異常重要的社會群體，更是關(guān)乎國家未來的社會群體,。在社會保障體系快速健全的過程中,，必須為全體兒童合理分享國家發(fā)展成果提供基本途徑，而兒童福利制度即是不斷滿足兒童健康成長,、全面發(fā)展基本需求的制度保障,。
綜上，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)是新時代的內(nèi)在要求,，已經(jīng)成為十分重要且日益緊迫的政策議題,，從“十四五”期間開始，應當不斷取得實質(zhì)性進展,。
記者：兒童福利法與未成年人保護法之間有何區(qū)別與聯(lián)系?
鄭功成：要弄清兒童福利法與未成年人保護法之區(qū)別,，可以從以下不同視角出發(fā)：
從理念來看，兒童保護主要為了防止虐待,，兒童福利是為了滿足兒童基本需求,，其目的都是為了保障兒童健康成長和發(fā)展，也都適用于兒童優(yōu)先,、兒童利益最大化等基本原則,，但兒童保護突出的是兒童權(quán)利受損時的救濟性措施,，而兒童福利是增進兒童福利的保障性措施。
從對象來看,，廣義的兒童保護和兒童福利的對象一樣,，都是全體兒童，但真正適用未成年人保護法的僅是權(quán)利受損的兒童,，而適用兒童福利法的則是得到法律賦權(quán)的所有兒童,。
從供給主體來看，兒童保護和兒童福利的主體都是家庭,、政府和社會,，但兒童福利更強調(diào)政府主導，社會和家庭等主體提供保障和服務(wù),。在兒童保護中,，家庭、社區(qū),、學校等主體主要承擔保護責任,，政府與司法機關(guān)則要承擔最后救助與兜底責任。兩者的責任主體供給順序有差異,，司法機關(guān)在兒童保護中必須發(fā)揮作用,，但與兒童福利供給無關(guān)。
從內(nèi)容來看,，新修訂的未成年人保護法為更多兒童在保護下安全成長,，免受一切形式的暴力侵害提供了法律支持，而兒童福利法提供滿足兒童成長基本需求的經(jīng)濟保障和社會服務(wù),，兒童福利法構(gòu)成了未成年人保護法的基礎(chǔ)與依據(jù),，但又并非全部依據(jù)，因為還有一部分非福利性權(quán)益同樣需要保護,，如對兒童的網(wǎng)絡(luò)保護就很難納入具體的兒童福利制度,。
從運行模式來看，兒童保護模式主要從可能的兒童問題出發(fā),，依據(jù)保護過程中各個主體發(fā)揮的作用差異來進行區(qū)分,。兒童福利模式主要從權(quán)益保障角度出發(fā)，依據(jù)不同成長階段和受益對象的范圍來區(qū)分,。
綜上,，兒童福利與兒童保護是兩個不同的法律概念，兒童福利是指法律賦予兒童的具體社會權(quán)利,，而兒童保護則是制止侵害兒童合法權(quán)益的各種保護措施,，兒童福利權(quán)益雖然是兒童保護中應當高度重視的主要權(quán)益，但并非是兒童保護的全部權(quán)益,。因此,，兒童福利法的實質(zhì)是賦權(quán)法,，兒童保護法的實質(zhì)是維權(quán)法，這是兩者的根本區(qū)別,。
記者：當前,，推進兒童福利立法有何現(xiàn)實基礎(chǔ)?其可行性如何?
鄭功成：加快推進兒童福利立法，客觀上已經(jīng)具有了可行性,。
第一,，全面依法治國與法治政府建設(shè)步伐提速為兒童福利立法提供了有利時機。民政部,、全國人大社會建設(shè)委員會均已將制定兒童福利法等新法初步列入了立法計劃,。因此，“十四五”應當是制定兒童福利法的窗口期,，也是最好時機,。
第二，相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件及地方探索為兒童福利立法奠定了一定的基礎(chǔ),。新修訂的未成年人保護法從未成年人保護的角度為兒童福利制度建設(shè)提供了相應的依據(jù)。義務(wù)教育法,、家庭教育促進法及《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)則為兒童享受相應的福利教育提供了基本的法律依據(jù),。2021年3月，全國人大通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》,，其中兒童福利相關(guān)內(nèi)容為兒童福利的發(fā)展提供了方向;同年9月,，國務(wù)院印發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》，全面規(guī)劃了包括兒童福利事務(wù)在內(nèi)的發(fā)展目標與框架性設(shè)想;民政部,、中央編辦,、國家發(fā)展改革委等14部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步推進兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，等等,，這些規(guī)范性文件為制定兒童福利法提供了有益基礎(chǔ),。因此，制定兒童福利法并非是在白紙上寫字,，而是已經(jīng)具備了相應的基礎(chǔ),。
第三，促進兒童福利全面發(fā)展的社會共識正在加快形成,。立法最為重要的條件是有社會共識,。在兒童福利發(fā)展方面，基于人民群眾對育兒成本居高不下的擔憂,，特別是這種負擔與壓力導致生育意愿持續(xù)下降的現(xiàn)實后果,，正在加快促成發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會共識。城鄉(xiāng)居民共同期盼發(fā)展普惠性的兒童福利及相關(guān)服務(wù),，盡快緩解乃至化解育兒成本居高不下的現(xiàn)實壓力,。黨中央,、國務(wù)院已經(jīng)對促進人口長期均衡發(fā)展做出部署，并在相關(guān)領(lǐng)域開始采取有效措施,。一些地方更是積極行動,，推出兒童津貼等政策。因此,，全面發(fā)展兒童福利事業(yè)正在成為全民共識,，這是加快兒童福利立法的最重要的有利條件與群眾基礎(chǔ)。
第四,，管理體制改革為推進兒童福利立法提供了應有的組織保障,。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，賦予民政部主管全國兒童福利事務(wù)的權(quán)責,，民政部為此設(shè)置兒童福利司,，這是在中央政府層面首次明確兒童福利的負責機構(gòu)，其必然要肩負起推動兒童福利事業(yè)全面發(fā)展的責任,，由民政部牽頭起草兒童福利法屬于應有之意,。因此，加快我國兒童福利立法進程已經(jīng)具有了必要的組織基礎(chǔ)與保障,。
最后,，國外立法經(jīng)驗為我國兒童福利立法提供了有益借鑒。在發(fā)達國家,，因兒童福利事業(yè)較為發(fā)達,，兒童福利制度也很成熟，普遍建立了健全的兒童福利法律制度,，兒童福利立法構(gòu)成了這些國家社會保障或社會法部門的重要組成部分,。這可以為我國提供有益參照。
(來源：中國社會報2022年3月12日)
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