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首頁山東省民政廳副廳長 張孟強
縣域是經濟發(fā)展、社會治理的基礎單元?？たh治則天下安,，縣域強則國家強?？h域養(yǎng)老服務聯(lián)接城鄉(xiāng)，涵蓋養(yǎng)老服務體系建設相關的各類人群、需求,、要素、模式,，具有相對獨立體系的完整特征,，在全省養(yǎng)老服務體系建設中具有重要基礎地位。近期,，筆者在山東省榮成市專題調研時,，對當地整體解決縣域養(yǎng)老問題的一系列探索實踐進行了深入調研和思考,。從貫徹落實“積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的角度來看，基層的鮮活創(chuàng)新和有益探索,，有效發(fā)揮了縣級黨委,、政府的積極性和創(chuàng)造性，增強了縣域養(yǎng)老服務能力,，對積極應對,、科學應對、綜合應對人口老齡化有著十分重要的意義,。
榮成縣域養(yǎng)老服務體系建設成效
截至2019年底,，榮成市戶籍人口65.6萬人,其中老年人20.4萬人，占戶籍人口31.1%,。近年來,，榮成市將構建縣域養(yǎng)老服務體系納入經濟社會發(fā)展全局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域,、老年人群,、服務需求、參與主體,、發(fā)展要素,、供給模式、支持政策,，因地制宜,，綜合發(fā)力，居家社區(qū)機構相協(xié)調,、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系不斷完善,。
基本形成了黨委領導、政府主導,、社會參與,、全民行動的組織制度構架。一是黨委政府重視,。榮成市委市政府將發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，納入重要議事日程，成立養(yǎng)老服務工作領導小組,、“暖心食堂”聯(lián)席會議小組等工作協(xié)調機制,，定期研究推進養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展的政策措施。二是政策支持有力,。先后制定《關于加快社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》《榮成市加快推進醫(yī)養(yǎng)結合暨養(yǎng)老服務業(yè)轉型升級實施方案》等12個政策文件,，從用地保障、建設補助,、運營獎補,、稅費減免,、人才培養(yǎng)等20多個方面進行扶持。2016年以來,，市財政共安排3000多萬元對養(yǎng)老服務業(yè)進行獎補,。三是社會積極參與。2016年以來,，社會資本投資近18億元參與養(yǎng)老服務體系建設,。目前全市養(yǎng)老機構全部實現(xiàn)社會化運營，社會化運營床位達到9909張,，占比達到96.9%,。全市照料中心、綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務中心全部由社會力量參與建設運營,。四是全民整體行動,。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動,，登記為老志愿服務組織28家,，注冊志愿者1萬多人，農村幸福院,、“暖心食堂”等互助養(yǎng)老服務蓬勃發(fā)展,。
基本建立了機構養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老,、農村養(yǎng)老,、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的多層次服務體系。一是機構養(yǎng)老充分發(fā)展,。全市共建設各類養(yǎng)老機構35家,，現(xiàn)有養(yǎng)老床位10225張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位50張,。二是居家社區(qū)養(yǎng)老逐步延伸,。建成社區(qū)日間照料中心70處、綜合性社區(qū)養(yǎng)老服務中心6處,。發(fā)展居家養(yǎng)老線上服務平臺，入網老年人家庭2.6萬余個,。三是農村養(yǎng)老不斷拓展,。將區(qū)域內24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院整合為8處農村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，在優(yōu)先服務特困人員同時,，向社會老年人拓展服務,。建設農村幸福院185家、“暖心食堂”335家,，2021年將實現(xiàn)“暖心食堂”村居覆蓋85%,。四是醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)加速融合,。全市35家養(yǎng)老機構共設立護理院2所、康復醫(yī)院1所,、老年病醫(yī)院1所,，醫(yī)務室2個、巡診室30個,，實現(xiàn)養(yǎng)老機構醫(yī)療服務全覆蓋,。
基本形成了政府基本公共服務、市場專業(yè)化服務,、志愿互助養(yǎng)老服務和家庭贍養(yǎng),、扶養(yǎng)服務“四位一體”服務供給結構。一是政府基本養(yǎng)老公共服務扎實有力,。特困老年人供養(yǎng)方面,，基本生活標準按照城鄉(xiāng)低保標準的1.3倍確定。經濟困難老年人養(yǎng)老服務補貼方面,，每年發(fā)放資金110多萬元,，惠及998名老年人。政府購買養(yǎng)老服務方面,，出臺《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案》,，為符合條件的特殊困難老年人提供居家上門服務。農村留守老年人關愛服務方面,，通過政府購買服務,、村集體投入、社會捐贈等形式,，著重為300多名留守,、孤寡、失能,、失獨等困難老年人提供關愛服務,。二是市場專業(yè)化養(yǎng)老服務水平明顯提升。將養(yǎng)老服務業(yè)全面推向市場,，持續(xù)推動公辦養(yǎng)老機構改革,。三是志愿互助養(yǎng)老服務不斷拓展。大力支持志愿養(yǎng)老服務,，涌現(xiàn)出榮成市巾幗志愿者協(xié)會“芳華敬老·情暖榮成”,、 榮成市社會組織孵化園“冷暖相伴一家親”、榮成市燕語春風社會工作服務中心“春風助老——頭甲村高齡獨居老人安享項目”等一大批優(yōu)秀的養(yǎng)老互助項目,。四是家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)服務廣泛發(fā)動,。廣泛開展尋找“最美家庭”、孝老模范評選等活動，征集典型事跡200余個,、優(yōu)秀案例100余篇,，涌現(xiàn)出孝老自強模范李秀春、最美孝德家庭劉香家庭等孝老敬老典型,，夯實了家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)服務基礎,。
基本形成了智慧化、專業(yè)化,、產業(yè)化,、規(guī)范化的高質量發(fā)展路徑。一是智慧化,。建設榮成市智慧養(yǎng)老服務平臺,，形成1個養(yǎng)老數據中心、3類業(yè)務中心,、2類訪問門戶,、1個監(jiān)管中心、2個外部接入平臺,、20個應用系統(tǒng)基礎架構,。市財政拿出3000萬元開展智慧養(yǎng)老院創(chuàng)建行動，配套開發(fā)16個特色智慧系統(tǒng)服務項目,。發(fā)展居家智慧養(yǎng)老新模式,，開發(fā)了“榮養(yǎng)老”手機APP系統(tǒng)，與市級養(yǎng)老綜合平臺打通,，形成“15分鐘智慧養(yǎng)老圈”,。二是專業(yè)化。建立養(yǎng)老護理員入職補貼制度,，市級財政按實際給予5000元,、7000元、10000元不等的一次性補助,。建立校企合作制度,，推動盛泉養(yǎng)老與威海技師學院合作成立盛泉養(yǎng)老專業(yè)教學實訓基地，不斷提升養(yǎng)老服務隊伍專業(yè)化水平,。實施養(yǎng)老管理人才備案制度,，建立養(yǎng)老服務領軍人才儲備庫，打造高素質養(yǎng)老管理人才隊伍,。三是產業(yè)化,。制訂《榮成市加快推進旅游養(yǎng)老服務實施方案》，指導養(yǎng)老機構開展旅居養(yǎng)老,，推動異地旅游發(fā)展。積極推動“養(yǎng)老+健康”產業(yè)融合,，引導社會力量投資休閑健康養(yǎng)生養(yǎng)老基地,，開發(fā)老年住宅,、老年公寓，建設能夠滿足老年人教育,、健身,、娛樂、保健,、醫(yī)療,、康復、護理等多種需求的老年社區(qū)和大型養(yǎng)老綜合體,。四是規(guī)范化,。制定行業(yè)標準、企業(yè)標準500多項,。依托全市智慧養(yǎng)老服務平臺,，實現(xiàn)對8處農村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心24小時全方位監(jiān)管。印發(fā)《榮成市養(yǎng)老服務質量動態(tài)評估實施方案(試行)》,，通過等級評定實現(xiàn)對養(yǎng)老機構的分類分級管理,，養(yǎng)老院服務質量合格率達到100%。
逐步摸索形成可復制推廣的經驗
符合市情,、規(guī)劃合理的農村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心建設,。榮成市打破敬老院行政區(qū)劃和屬地管理限制，充分考慮農村養(yǎng)老實際需求,，規(guī)劃南,、北、中三個農村重點養(yǎng)老板塊,，先后投資5億元,，將區(qū)域內24所敬老院進行撤并整合，集中打造8處總床位在300-1200張的農村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心,，建立起農村區(qū)域“大養(yǎng)老”整體框架,，達到農村養(yǎng)老問題和需求“集中打包、一站解決”的良好效果,。
面向兜底,、分類服務的政府購買居家社區(qū)養(yǎng)老服務政策。出臺了《榮成市實施政府為特殊困難老年人購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案》,，將本市戶籍且實際在本市居住的符合條件的失能,、半失能特困對象、低保老人以及生活不能自理的市級以上勞動模范,、撫恤定補優(yōu)撫對象,、計劃生育特別扶助對象、新中國成立前老黨員，分別提供每月60小時,、45小時,、30小時的居家服務，有效改善他們的生活質量,。
重點扶持,、提升明顯的養(yǎng)老機構醫(yī)養(yǎng)結合能力建設。榮成市規(guī)定規(guī)模在500張床位以上的養(yǎng)老機構,，內部要設置護理院或康復醫(yī)院等醫(yī)療機構;規(guī)模在150-500張床位的養(yǎng)老機構,，內部要設置醫(yī)務室或者護理站;規(guī)模在150張床位以下的養(yǎng)老機構，內部要設置巡診室,。經民政和衛(wèi)健部門許可的醫(yī)養(yǎng)結合機構,，護理型床位市級一次性建設補助標準為每張床位5400元;內設門診部、診所,、醫(yī)務室,、衛(wèi)生所(室)、護理站的養(yǎng)老機構,，市級財政給予5萬元的開辦補助;醫(yī)療衛(wèi)生機構設置專門養(yǎng)護病區(qū)且護理型床位不少于10張的,，市級財政給予每張床位3000元一次性補貼。目前,，全市已實現(xiàn)養(yǎng)老機構醫(yī)療全覆蓋,。
多級聯(lián)動、基本覆蓋的農村“暖心食堂”建設,。榮成市把解決農村孤寡,、獨居、空巢老年群體的吃飯問題作為發(fā)展養(yǎng)老服務工作的首要任務,，堅持“政府扶持,、村級主辦、志愿引領,、社會參與”相結合,，創(chuàng)新“信用管理+志愿服務+暖心食堂”模式。335家“暖心食堂”覆蓋全市40%的村居,，其中鄉(xiāng)村振興樣板村覆蓋率達到60%以上,，可集中解決這些村1.2萬名80周歲以上老人的“一餐熱飯”問題。
系統(tǒng)集成,、互聯(lián)互通的智慧養(yǎng)老工程建設,。榮成市投資1700萬元，建設全市智慧養(yǎng)老服務平臺與養(yǎng)老大數據管理平臺,，與榮成“智慧醫(yī)療”平臺互聯(lián)互通,，打造集數據整合,、行業(yè)監(jiān)管、服務供給于一體的市級綜合性養(yǎng)老服務和管理平臺,。目前全市3家市級醫(yī)院,、2處體檢中心,、35家養(yǎng)老機構實現(xiàn)數據共享,。
廣泛發(fā)動、初具規(guī)模的養(yǎng)老服務志愿隊伍建設,。榮成市將信用體系與志愿服務有機結合,，通過引入信用激勵機制，吸引不同身份,、不同年齡,、不同職業(yè)的人加入養(yǎng)老服務志愿者隊伍。以“暖心食堂”為例,，出臺《“暖心食堂”文明實踐志愿服務工作實施方案》,，以信用為激勵，以志愿者為主體,，鼓勵引導志愿者積極參與“暖心食堂”運營,，目前，全市成立 “巧廚娘”志愿服務隊400多支,，1.1萬人,。
對縣域養(yǎng)老服務體系建設的啟示
黨委政府重視是根本?？h委,、縣政府要把縣域養(yǎng)老服務體系建設擺在重要工作位置，堅決貫徹習近平總書記提出的“黨委領導,、政府主導,、社會參與、全民行動相結合”的指示要求,，不斷建立健全黨委,、政府統(tǒng)一領導下的養(yǎng)老服務工作體系和體制機制，著力發(fā)揮好各級黨委,、政府在宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃,、公共服務供給、政策制度保障,、市場監(jiān)督管理,、人才隊伍建設等方面的主導作用，確保應對人口老齡化各項事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展,。
政策制度引領是前提,。養(yǎng)老服務制度是關系到養(yǎng)老服務發(fā)展的根本性,、全局性、穩(wěn)定性和長期性問題,。抓好縣域養(yǎng)老服務體系建設,，縣級人民政府要特別重視養(yǎng)老服務政策制度建設，加強宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃,，將養(yǎng)老服務發(fā)展納入本地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,。縣級民政部門要借鑒國際國內,、省外省內有益經驗,，做好制度安排，加強普惠性,、基礎性,、兜底性制度建設，不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng),、社會救助,、社會福利、社會優(yōu)待,、宜居環(huán)境,、社會參與等政策，切實增強政策制度的針對性,、協(xié)調性,、系統(tǒng)性。
優(yōu)化要素供給是保障,?？h域養(yǎng)老服務體系建設，是一項基礎性,、長期性和系統(tǒng)性工程,，涉及多領域、多行業(yè),、多部門,。抓好縣域養(yǎng)老服務體系建設，要加強統(tǒng)籌協(xié)調和政策引導,，充分發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用,，不斷優(yōu)化資本、土地,、人才,、技術、制度等方面的要素供給,。要通過財政資金引導,、為企業(yè)打通投融資便捷渠道等方式,，增加資本要素供給;通過編制養(yǎng)老服務設施供地計劃、依法保障非營利性養(yǎng)老服務機構用地,、多種有償使用方式供應養(yǎng)老服務設施用地等方式,，增加土地要素供給;通過院校培養(yǎng)、免費培訓,、獎勵激勵等方式,，增加人才要素供給。
多元主體參與是核心,。抓好縣域養(yǎng)老服務體系建設,，核心是促進政府、市場,、社會、家庭,、個人等養(yǎng)老服務主體各盡其能,、共建共享。政府層面,，要更好發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌,、公共服務、市場監(jiān)管等綜合作用,，強化在養(yǎng)老服務“兜底線,、保基本”中的重要職責,。市場層面,，要發(fā)揮市場在基本養(yǎng)老服務中的資源配置作用和在非基本養(yǎng)老服務中的決定性作用，使市場成為養(yǎng)老服務供給主體,。社會層面,，要激發(fā)社會力量共同參與養(yǎng)老服務，有效彌補政府微觀能力不足和市場逐利的缺陷,，積極發(fā)揮志愿者,、義工等社會力量在養(yǎng)老服務中的重要支持作用。家庭層面,，要強化家庭和個人在養(yǎng)老中的第一責任,，堅持對家庭養(yǎng)老基礎性功能的鞏固和支持。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是關鍵,。不同于大城市養(yǎng)老,，縣域養(yǎng)老服務體系建設的重點和難點在農村，發(fā)展的關鍵點和突破點也在農村,。做好農村養(yǎng)老服務工作,，要加強與脫貧攻堅,、鄉(xiāng)村振興等有效銜接，把發(fā)展互助養(yǎng)老,、基本養(yǎng)老放在更加突出的位置,。在制度建設上，重點加強以農村空巢,、留守老年人為重點的定期探訪制度,，以農村經濟困難的高齡、失能老年人為重點的長期照護保障制度;在設施建設上,，要加快形成縣級供養(yǎng)服務設施,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級綜合性養(yǎng)老服務中心)和農村互助養(yǎng)老服務設施三級互聯(lián)互通的農村養(yǎng)老服務網絡;在服務內容上，要大力推行社區(qū)助老食堂或社區(qū)助餐點建設,，首先解決農村老年人的吃飯難題,，再向其他服務延伸。
滿足剛性需求是基礎,。在當前養(yǎng)老服務資源相對緊缺,、公共財政保障尚不充裕的情況下，加強縣域養(yǎng)老服務體系建設,，應該立足當地養(yǎng)老服務實際需求和財政可承受能力,，首先解決民生兜底的問題，將工作重點放在建立以長期護理保險制度為基礎,，社會救助,、社會福利、慈善事業(yè)和商業(yè)保險為補充的長期照護保障制度上,，堅持把滿足經濟困難的高齡,、失能、空巢老年人的長期照護剛性需求作為優(yōu)先選項,。
高質量發(fā)展是方向,。加強縣域養(yǎng)老服務體系建設，必須堅持科技化,、信息化發(fā)展路徑,，通過康復輔具技術、智能照護機器人技術,、大數據,、物聯(lián)網、信息化網絡技術等在養(yǎng)老服務中的集成應用,，解決家庭養(yǎng)老功能弱化與家庭照護需求增加,、養(yǎng)老服務人力資源短缺與失能老年人健康生活保障等方面的矛盾。要堅持專業(yè)化,、標準化,、規(guī)范化,、品牌化發(fā)展路徑，加快推進公辦養(yǎng)老機構社會化改革,，盤活閑置資源,，引入專業(yè)組織和專業(yè)力量，推動建立具備多學科專業(yè)知識,、方法與技能的養(yǎng)老服務人才隊伍,，建立需求評估、服務流程,、質量管理,、風險控制、服務評價等各方面的標準化體系,，積極推進養(yǎng)老服務高質量發(fā)展,。
(來源：中國社會報2020.11.26)
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