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首頁王 博
《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)作為“社會(huì)生活的百科全書”,，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面,。就社會(huì)組織治理而言,，它回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,，給予社會(huì)組織非營利法人分類的精準(zhǔn)定位;它引入“捐助法人”概念，為社會(huì)組織分類規(guī)范提供了明確依據(jù);它提出組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等治理要求,，為社會(huì)組織治理重塑提供了制度保障,。民法典的頒布對于走好中國特色社會(huì)組織發(fā)展之路奠定了重要的制度基礎(chǔ)，也對新形勢下做好社會(huì)組織立法工作指明了新方向,、提出了新要求,。
精準(zhǔn)定位
民法典第八十七條明確了非營利法人的定義，并規(guī)定非營利法人包括事業(yè)單位,、社會(huì)團(tuán)體,、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等,，這是我國第一次以法典形式將社會(huì)團(tuán)體,、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織完整納入非營利法人類型,。
采用非營利與營利作為法人組織的“元分類”,，在此基礎(chǔ)上增加特別法人的分類，符合我國基本國情和現(xiàn)實(shí)需要,，對長期以來社會(huì)組織在民事基本法中組織形式不全,、組織屬性不明確、法律地位不清晰等弊端作出了積極回應(yīng),。從做好社會(huì)組織立法工作來看，首先,，要加大制度創(chuàng)新,。從立法技術(shù)看,，非營利法人制度蘊(yùn)涵的是人性的二元論，處理好“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”之間的關(guān)系,，遠(yuǎn)比營利組織領(lǐng)域單純理解經(jīng)濟(jì)人和理性人要難得多,，社會(huì)組織立法要在市場經(jīng)濟(jì)條件下，將民法典中“人”的利他行為與利己行為做出平衡,，建立一個(gè)既有別于所有人控制的商業(yè)組織制度,、又有別于政府管控制度，既保護(hù)崇高道德行為,、又遏制謀利沖動(dòng),，既強(qiáng)調(diào)私法自治、又強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管的規(guī)則體系,。其次,，要明確非營利標(biāo)準(zhǔn)。圍繞民法典第八十七條和九十五條規(guī)定的非營利法人“禁止利潤分配”和“剩余財(cái)產(chǎn)處置的近似原則”做好配套立法銜接和行業(yè),、部門法規(guī)的清理工作,。再次，要對“為公益目的成立的非營利法人”進(jìn)行界定,。民法典第九十五條規(guī)定,，“為公益目的成立的非營利法人終止時(shí)，不得向出資人,、設(shè)立人或者會(huì)員分配剩余財(cái)產(chǎn),。剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的;無法按照法人章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議處理的，由主管機(jī)關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的法人,，并向社會(huì)公告”,。值得注意的是，第九十五條規(guī)定的“近似原則”僅適用于以公益目的成立的非營利法人,，而不包括其他行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等互益性社會(huì)組織,。多年以來，現(xiàn)有立法,、政策關(guān)于公益,、非營利、慈善等概念始終存在交互使用,、容易混淆的情況,，應(yīng)當(dāng)以民法典頒布為契機(jī)，對有關(guān)術(shù)語進(jìn)行明確,、統(tǒng)一,，對“公益目的成立的非營利法人”進(jìn)行界定，或建立與“慈善組織認(rèn)定”制度的銜接對應(yīng)關(guān)系。最后,，要加強(qiáng)對社會(huì)組織的非營利性監(jiān)管,。有了民法典的清晰定位，社會(huì)組織立法應(yīng)當(dāng)多層次,、全方位建立健全非營利性監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管規(guī)則,，形成業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門,、登記管理機(jī)關(guān),、稅務(wù)部門聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，加大對社會(huì)組織亂發(fā)牌子,、亂搞評比,、亂收費(fèi)、濫設(shè)分支機(jī)構(gòu)違規(guī)牟利行為的執(zhí)法力度,，規(guī)范社會(huì)組織經(jīng)商辦企業(yè)和關(guān)聯(lián)交易等行為,，更好樹立和維護(hù)民法典的立法權(quán)威。
分類規(guī)范
民法典第九十二條對捐助法人進(jìn)行了定義：“具備法人條件,，為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì),、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立,，取得捐助法人資格”,。這一規(guī)定首次將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(現(xiàn)行行政法規(guī)中稱為“民辦非企業(yè)單位”)與基金會(huì)并列成為捐助法人，并在此基礎(chǔ)上對其組織機(jī)構(gòu),、剩余財(cái)產(chǎn)處置等做出同等規(guī)范,。從定義看，現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的個(gè)體制和合伙制的民辦非企業(yè)單位不再屬于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的概念范疇,。從社會(huì)組織立法工作看,，要重點(diǎn)做好社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)立法銜接。首先,，要統(tǒng)一組織名稱,。長期以來，行政管理法規(guī)中,，“民辦非企業(yè)單位”采用的是否定式的表述,，因含義模糊、定位不清,、與國際命名慣例不一致而飽受爭議,。民法典考慮到這一問題，將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”,，突出了其提供社會(huì)服務(wù)的特性,。但由于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及其配套法規(guī)政策等仍然使用“民辦非企業(yè)單位”稱謂,，需要盡快與民法典保持一致。其次,，要明確法人屬性,。長期以來，個(gè)人型和合伙型民辦非企業(yè)單位由于產(chǎn)權(quán)不清,、責(zé)任連帶，組織財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性不強(qiáng),，非營利性難以保證,，民法典制定看到了這一弊端，從制度上明確了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為法人組織,。為此,，社會(huì)組織立法應(yīng)當(dāng)廢除個(gè)人型和合伙型民辦非企業(yè)單位類型，并考慮設(shè)置一個(gè)過渡期,，允許已登記的個(gè)人型和合伙型民辦非企業(yè)單位退出,，或到市場監(jiān)管部門登記為營利性法人，或轉(zhuǎn)為法人型組織在民政部門重新辦理登記,。再次,，要提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。與社會(huì)團(tuán)體分為公益性和互益性法人不同,，民法典規(guī)定社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),、基金會(huì)一律為公益性的捐助法人。從實(shí)踐看,，社會(huì)組織的公益性存在一個(gè)由強(qiáng)到弱的過渡譜系,。一般認(rèn)為，基金會(huì)作為典型的慈善組織,，公益性和利他性最強(qiáng),，相應(yīng)地，公權(quán)力接入程度更高,，對其信息公開,、社會(huì)監(jiān)督的力度更大，所謂“玻璃口袋”就是對其透明,、公開運(yùn)作的要求,。而社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)因數(shù)量較大、立法不統(tǒng)一,、組織類型多樣,、監(jiān)管力量薄弱、扶持政策不到位等原因,，不少學(xué)者認(rèn)為我國民辦非企業(yè)單位行業(yè)存在一種亂象,，即“在非營利外衣下實(shí)施營利成為一種固成的慣性”,。民法典頒布后，社會(huì)組織立法工作必須要攻堅(jiān)克難,，著力建立健全高標(biāo)準(zhǔn),、全方位、精細(xì)化的治理規(guī)則,，從登記入口,、日常監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督,、執(zhí)法檢查等環(huán)節(jié)著手,，編牢織密集資產(chǎn)管理、負(fù)責(zé)人管理,、項(xiàng)目管理,、剩余財(cái)產(chǎn)處置在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化無縫監(jiān)管制度，扭轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)違規(guī)牟利行為,。
治理重塑
民法典第九十一條對社會(huì)團(tuán)體的章程,、組織機(jī)構(gòu)(權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)),、法定代表人做出規(guī)定;第九十三條對捐助法人的章程,、組織機(jī)構(gòu)(決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu),、監(jiān)事會(huì))和法定代表人做出規(guī)定,。從做好社會(huì)組織立法工作看，首先,，要堅(jiān)持分類指導(dǎo)的治理理念,。民法典基于捐助法人公益性和財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的特殊要求，明確了監(jiān)事會(huì)為基金會(huì),、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等捐助法人的必設(shè)機(jī)構(gòu),，以強(qiáng)化其內(nèi)部監(jiān)督。而對社會(huì)團(tuán)體,，可允許其根據(jù)自身特點(diǎn),，區(qū)分公益性、互益性特征及登記層級等,，自主選擇是否設(shè)立監(jiān)事會(huì),。其次，要提升章程的治理地位,。要明確章程在社會(huì)組織內(nèi)部治理中的核心地位和作用,，通過在章程中明確黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，細(xì)化社會(huì)組織法人治理機(jī)構(gòu)及職責(zé),，明確法定代表人的人選,、屆次和負(fù)責(zé)人的責(zé)任,，切實(shí)提升社會(huì)組織依章程辦會(huì)理念和自律誠信辦會(huì)能力。再次,，加強(qiáng)對重點(diǎn)問題的治理,。要圍繞社會(huì)組織負(fù)責(zé)人一言堂、內(nèi)部人控制等問題,，建立負(fù)責(zé)人問責(zé)制度和信用管理制度;圍繞社會(huì)組織陷入僵局問題,，建立糾紛解決機(jī)制;圍繞捐助法人關(guān)聯(lián)交易等問題，建立信息公開制度;圍繞社會(huì)組織濫設(shè),、疏于管理分支機(jī)構(gòu)的問題,，明確設(shè)立原則、程序和法律責(zé)任,。最后，要強(qiáng)化對“僵尸組織”的治理,。要按照民法典第六十八條規(guī)定的法人終止情形,，建立非營利法人破產(chǎn)制度;要降低注銷成本，探索簡易注銷制度;要通過吊銷登記證書,、納入異常名錄和嚴(yán)重違法失信名單等方式,，加速“僵尸組織”市場出清，促進(jìn)社會(huì)組織布局優(yōu)化,。
民法典體例科學(xué),、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完整,、協(xié)調(diào)一致,，體現(xiàn)了高超的立法水準(zhǔn)。社會(huì)組織立法工作應(yīng)當(dāng)既領(lǐng)會(huì)總體精神,、又把握具體要求,，既落實(shí)文字要求、又注重內(nèi)在意蘊(yùn),，將民法典的各項(xiàng)要求做實(shí),、做好、做出成效,。
(作者單位：民政部社會(huì)組織管理局)
(來源：中國社會(huì)報(bào)2020.11.23)
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