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首頁江治強
2018年12月29日,，第十三屆全國人大常委會通過修改老年人權(quán)益保障法,，正式取消了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可。從2013年民政部出臺《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》到2018年底取消,，實行了5年的這一行政許可從此廢止,。該如何看待許可的取消？養(yǎng)老機構(gòu)在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中是重要的支撐主體,，取消設(shè)立許可后,，該如何加強養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管是亟待研究和解答的問題。毫無疑問,，當(dāng)年設(shè)立許可是依法進行的,，有它的必要性，但今天取消設(shè)立許可也是適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展這一新形勢的需要,。
從宏觀視角上看,，在我國人口老齡化日益嚴峻的形勢下，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可是促進養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要,。根據(jù)中國社會科學(xué)院最近發(fā)布的《人口與勞動綠皮書：中國人口與勞動問題報告》預(yù)測的數(shù)據(jù),，2010年至2040年，我國老年人口將增加2.24億人,，年均將凈增746萬人,。2040年至2045年人口平均預(yù)期壽命將達到80.34歲；2041年80歲及以上老年人在總?cè)丝谥姓急葘⑦_到5.15%,，2045年65歲及以上老年人口占比達到24.9%,。面對即將進入超老齡化社會的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展被提到國家戰(zhàn)略層面，但是養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有一個過程,，首先它要取決于一個供需適配的養(yǎng)老服務(wù)市場,。目前單從供給側(cè)看，養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性仍明顯不足,，養(yǎng)老服務(wù)的存量結(jié)構(gòu)還不夠合理,，突出表現(xiàn)在滿足健康老人的養(yǎng)老機構(gòu)多，而滿足失能,、半失能高齡老人的照護護理型機構(gòu)相對不足,。不可否認的是，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立時的“高門檻”是其中的重要原因,。尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立時，要提供建設(shè)單位出具的竣工驗收合格證明,，衛(wèi)生防疫,、環(huán)境保護、公安消防等部門的驗收,、審查,、審核意見。對于很多民辦養(yǎng)老機構(gòu)而言,，無異于設(shè)立了難以逾越的屏障,，再加上養(yǎng)老機構(gòu)用地難、融資難等問題的存在,，社會力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)長期以來“雷聲大,，雨點小”，鼓勵和支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策效果難以顯現(xiàn),。取消設(shè)立許可意味著進一步放寬養(yǎng)老機構(gòu)的準入門檻,，降低進入的制度成本，從理論上講,，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體總量會進一步增加,。有了充分數(shù)量的市場供給主體，養(yǎng)老服務(wù)供給的總量才能增加,、結(jié)構(gòu)才能改善,。
從微觀層面看，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可是促進養(yǎng)老機構(gòu)公平競爭,、公平發(fā)展的需要,。長期以來，民辦養(yǎng)老機構(gòu)和公辦養(yǎng)老機構(gòu)兩者并不在一個水平線上競爭,，一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)千方百計跳過了許可的“門檻”,，但依然在用地、補貼等方面難以跟公辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得同等待遇。在養(yǎng)老服務(wù)市場中,，民辦養(yǎng)老機構(gòu)以全成本定價必然無法與公辦養(yǎng)老機構(gòu)展開公平競爭,。取消設(shè)立許可，所有的養(yǎng)老機構(gòu)無一例外地接受消費者的評判,，優(yōu)勝劣汰的養(yǎng)老服務(wù)市場競爭法則才能確立起來,。
同時，取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可也是政府簡政放權(quán),、方便企業(yè)和群眾辦事的需要,。設(shè)定和實施行政許可，既是對行政機關(guān)的賦權(quán),，也是對行政相對人的約束和公共利益的保護,。但是多一項許可，意味著行政機關(guān)就多了一份權(quán)力,。長期以來老百姓反映的一些現(xiàn)象,，比如，一些政府部門“門難進,、臉難看,、事難辦”，一些干部“吃拿卡要”,，本質(zhì)上是設(shè)立的行政審批,、行政許可事項過多過濫造成的。在不危害公共安全和公共利益的前提下,，把由市場機制有效調(diào)節(jié),、社會自主決定的事項交由市場和社會力量承接承辦，才能凈化政府“門庭”,，激發(fā)社會活力,。取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可的道理也在這里，它對于政府部門是舍棄了一部分權(quán)力,，對于想開設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)的企業(yè)和各類社會主體則是少了一些限制,，多了一些方便。
取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可的出發(fā)點無疑是好的,，既然依法被取消,，就絕不能再搞變相許可和隱性許可，而應(yīng)站在促進養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范,、健康發(fā)展和保障好億萬老年人合法權(quán)益的角度,，進一步對已有的養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管措施和機制進行完善。解決取消設(shè)立許可后保持監(jiān)管不弱化的問題,，可從以下三方面著手,。
一是要盡快摸清掌握許可取消后養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管留下的“空當(dāng)”,，從而把準問題、對癥下藥,，從制度上盡快補上監(jiān)管的漏洞和短板,。
二是要進一步研究和完善養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和服務(wù)的標準體系。行政許可法規(guī)定,，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的可以不設(shè)許可,，這一規(guī)定反過來理解，即加強監(jiān)管就可以從行業(yè)管理上做文章,。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范》《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等國家標準的基礎(chǔ)上,，進一步豐富養(yǎng)老機構(gòu)管理和服務(wù)的標準體系、細化標準內(nèi)容,，進一步確立標準執(zhí)行的行業(yè)意識,，樹立良好的行業(yè)規(guī)范。
三是引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)擴大管理和服務(wù)公開的力度,，加強養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)誠信建設(shè),，完善失信懲戒機制。缺少誠信的市場,，必然是秩序混亂的市場。把誠信納入養(yǎng)老機構(gòu)評估和對養(yǎng)老機構(gòu)提供政府補貼的考量因素,，建立失信違規(guī)養(yǎng)老機構(gòu)“黑名單”制度,，加大對違法違規(guī)的失信行為懲罰制止力度，這些措施是保證養(yǎng)老機構(gòu)依法規(guī)范運營所必不可少的,。同時,，要考慮開辦養(yǎng)老機構(gòu)涉及城建、環(huán)保,、消防,、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等諸多部門的行政行為,，必須建立綜合監(jiān)管機制,，既要理清職責(zé)，做到“鐵路警察各管一段”,，又應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,，形成綜合監(jiān)管合力。
總之,，取消設(shè)立許可對于養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管工作提出了新的要求,。希望在許可取消后及時研究和實施更科學(xué)、更有效的監(jiān)管和扶持措施,，使國家的這一重大決策真正落實落地,，產(chǎn)生預(yù)期效果。
（作者系民政部政策研究中心副研究員）
（來源：中國社會報2019.1.21）
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