“五社聯(lián)動(dòng)”助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化
日前,，黨中央,、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要發(fā)展公益慈善事業(yè),，完善社會(huì)力量參與基層治理激勵(lì)政策,，創(chuàng)新社區(qū)與社會(huì)組織、社會(huì)工作者,、社區(qū)志愿者,、社會(huì)慈善資源的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為提升基層治理能力,，及時(shí)沉淀社區(qū)抗疫經(jīng)驗(yàn),，湖北省民政廳抓住疫情期間浮現(xiàn)的兩股顯著社會(huì)力量——社區(qū)志愿者和社會(huì)慈善資源，引入社會(huì)慈善資金在社區(qū)開展專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目,，同期開展“五社聯(lián)動(dòng)”特色社區(qū)治理機(jī)制研究,。歷經(jīng)一年，“五社聯(lián)動(dòng)”在社區(qū)的實(shí)踐初具成效,，“五社聯(lián)動(dòng)”作為一種廣泛聯(lián)動(dòng)社會(huì)力量參與基層治理的社區(qū)治理機(jī)制在全國有了初步的版本,。
一、“五社聯(lián)動(dòng)”內(nèi)涵和行動(dòng)框架
“五社”是指社區(qū),、社會(huì)組織,、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者,、社會(huì)慈善資源,。“五社聯(lián)動(dòng)”是指以提升基層治理能力、建設(shè)“共建共治共享”的社會(huì)治理共同體為目標(biāo),，堅(jiān)持黨建引領(lǐng),，社區(qū)居委會(huì)(村委會(huì))發(fā)揮組織作用，以社區(qū)為平臺(tái),、以社會(huì)組織為載體,、以社會(huì)工作者為支撐、以社區(qū)志愿者為輔助,、以社會(huì)慈善資源為補(bǔ)充的現(xiàn)代基層治理行動(dòng)框架,。
將“五社聯(lián)動(dòng)”定位為基層治理行動(dòng)框架,，意味著：第一,，它是為基層治理實(shí)踐提供的原則性指引，而非具體的活動(dòng)要求,，因此其中的行動(dòng)要素組合具有更大的自由度,，為實(shí)踐提供了更大的創(chuàng)造性空間，實(shí)踐者們可因地制宜地開發(fā)多種特色行動(dòng)模式,。第二,，框架包括了五個(gè)要素，其中四個(gè)主體性要素和一個(gè)資源性要素,，相應(yīng)的基層治理中有兩層工作內(nèi)容,，一是充分發(fā)展“五社”要素，社區(qū)社會(huì)組織要素相對(duì)發(fā)展更充分,，社會(huì)慈善資源則是當(dāng)前社區(qū)治理中最為短板的要素,，下一步需要打通渠道，謀求社區(qū)內(nèi)部資源盤活,，外部資源引入,，發(fā)展社區(qū)基金、建立社區(qū)基金會(huì)等;二是探索“五社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)基層治理的具體實(shí)踐機(jī)制,，比如面對(duì)社區(qū)問題和工作任務(wù),，以社區(qū)優(yōu)勢(shì)資源要素為突破口，找到資源去應(yīng)對(duì),，即揚(yáng)長型基層治理思路,，每個(gè)社區(qū)既定的優(yōu)勢(shì)要素不同，就會(huì)衍生出不同的“五社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐路徑,。
“五社聯(lián)動(dòng)”作為一種基層治理行動(dòng)框架,，它提供了要素框架、愿景,、目標(biāo)和行動(dòng)策略參考,，以及可供借鑒的實(shí)踐模式。“五社聯(lián)動(dòng)”的要素框架是四個(gè)主體性要素加一個(gè)資源性要素;“五社聯(lián)動(dòng)”的愿景是建設(shè)一種以黨建為引領(lǐng)的專業(yè)支撐型中國特色基層治理體系;“五社聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)是在基層促進(jìn)多主體聯(lián)動(dòng),，以解決社區(qū)問題,、提供居民服務(wù)、強(qiáng)化居民聯(lián)結(jié),，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治;“五社聯(lián)動(dòng)”的行動(dòng)策略是指一種社區(qū)優(yōu)勢(shì)要素漸次卷入聯(lián)動(dòng)的過程和方法,，簡(jiǎn)稱“卷聯(lián)”。
二,、“五社聯(lián)動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制及其實(shí)踐模式
通過分析“五社聯(lián)動(dòng)”內(nèi)涵和行動(dòng)框架,，我們可以發(fā)現(xiàn)，“五社聯(lián)動(dòng)”在實(shí)踐上可分為兩個(gè)層面：一是“五社”要素本身的開發(fā),、培育和發(fā)展,，解決是否有“五社”可聯(lián)的問題;二是“五社”聯(lián)動(dòng)起來，解決社區(qū)問題,、提供服務(wù),、促進(jìn)社區(qū)聯(lián)結(jié)，以提升社區(qū)治理能力的問題,。為此,，我們總結(jié)出了“五社聯(lián)動(dòng)”兩個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和三種實(shí)踐模式。
(一)聯(lián)動(dòng)機(jī)制
對(duì)應(yīng)培育“五社”和聯(lián)動(dòng)“五社”參與社區(qū)治理的工作,，“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制包括“聯(lián)中動(dòng)”和“動(dòng)中聯(lián)”兩部分,。這既是兩種行動(dòng)策略，也是兩種工作思路,，還是兩個(gè)實(shí)踐過程,。
“聯(lián)中動(dòng)”是指在工作中看到“五社”要素的關(guān)聯(lián)性，對(duì)“五社”進(jìn)行關(guān)聯(lián)性培育和發(fā)展,，從社區(qū)已有較好基礎(chǔ)的要素出發(fā),，拓展開發(fā)尚不足的要素。比如社區(qū)社會(huì)組織前期的基礎(chǔ)比較好,，許多社區(qū)通過在社區(qū)社會(huì)組織中發(fā)現(xiàn)社區(qū)能人來組織社區(qū)志愿服務(wù),，并進(jìn)一步培育較為穩(wěn)定的社區(qū)志愿者隊(duì)伍或志愿服務(wù)型社區(qū)社會(huì)組織，進(jìn)而在志愿者隊(duì)伍的擴(kuò)張中,，挖掘志愿者的社會(huì)資源,，引入社區(qū)，演變成可以為社區(qū)所用的社會(huì)慈善資源,。反之也一樣,，在公益創(chuàng)投概念日漸普及的情況下，社會(huì)慈善資源的投入往往也帶來社區(qū)外的專業(yè)志愿者,，參與為社區(qū)治理謀劃,，比如社區(qū)微改造的公益創(chuàng)投項(xiàng)目通常就帶來“城市規(guī)劃+建筑設(shè)計(jì)+社區(qū)營造”等多專業(yè)聯(lián)合團(tuán)隊(duì)入駐,。
“動(dòng)中聯(lián)”有兩層意思，一是在具體社區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施中培育“五社”要素,，在“動(dòng)”中發(fā)展“五社”要素,，而不是投入資源為培育而培育，比如在社區(qū)事務(wù)解決或社區(qū)項(xiàng)目實(shí)施中,，需要社會(huì)慈善資源,，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、社區(qū)“兩委”,、社工或社區(qū)志愿者就會(huì)在自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)布信息,，延伸尋找、挖掘,、鏈接;二是指在社區(qū)事務(wù)解決或社區(qū)項(xiàng)目服務(wù)中,，聯(lián)動(dòng)“五社”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，即“五社”中誰先動(dòng),、先動(dòng)誰,，以及后繼“四社”要素如何滾動(dòng)卷入的這個(gè)過程,。
(二)實(shí)踐模式
基于過去一年湖北省“五社聯(lián)動(dòng)”疫后社區(qū)恢復(fù)和社區(qū)建設(shè)服務(wù)項(xiàng)目在32個(gè)城市社區(qū)的實(shí)踐,，尤其是考察其中典型社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，我們提出揚(yáng)長型社區(qū)治理思路,，提出“五社聯(lián)動(dòng)”的“卷聯(lián)式”行動(dòng)策略,，并總結(jié)了三種實(shí)踐模式。
1.社會(huì)組織卷聯(lián)型,。這是指社區(qū)中有良好的社會(huì)組織建設(shè)基礎(chǔ),，社區(qū)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，社工—社區(qū)聯(lián)合以社區(qū)社會(huì)組織為啟動(dòng)要素,，依托社區(qū)社會(huì)組織開展社區(qū)志愿服務(wù),，發(fā)展志愿者、發(fā)掘志愿者骨干,，進(jìn)而建立志愿者隊(duì)伍;社工和社區(qū)“兩委”聯(lián)合行動(dòng),，延伸鏈接志愿者網(wǎng)絡(luò)中的慈善資源要素，針對(duì)社區(qū)問題和社區(qū)服務(wù)設(shè)立項(xiàng)目,，而這一系列項(xiàng)目又轉(zhuǎn)而依托社區(qū)社會(huì)組織和志愿者隊(duì)伍實(shí)施,。由此，“五社”要素實(shí)現(xiàn)社工—社區(qū)“兩委”聯(lián)合行動(dòng),，從本社區(qū)的已發(fā)展優(yōu)勢(shì)要素出發(fā),，撬動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織—社區(qū)志愿者—社會(huì)慈善資源接續(xù)卷入，前后相繼形成“五社聯(lián)動(dòng)”的一種實(shí)踐模式,。
2.社區(qū)志愿者卷聯(lián)型,。這一模式主要指社區(qū)在前期志愿服務(wù)基礎(chǔ)好的前提下,，社工—社區(qū)聯(lián)合行動(dòng)，大力培育社區(qū)志愿文化及公益精神,，建立穩(wěn)定的,、組織化的社區(qū)志愿服務(wù)組織以及有效的志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制;再以志愿型社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)，解決社區(qū)難題,，豐富社區(qū)精神文化生活,，擴(kuò)展建立各類娛樂型、趣緣型,、學(xué)習(xí)型,、服務(wù)型組織，激活社區(qū)聯(lián)結(jié)的同時(shí),，鏈接在地的企事業(yè)單位共同開發(fā)慈善資源,，投入社區(qū)志愿服務(wù)和專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，助力社區(qū)治理,。由此,，社工—社區(qū)聯(lián)合，先啟動(dòng)社區(qū)志愿者要素,，創(chuàng)新志愿者激勵(lì)機(jī)制,，建立志愿型組織，通過廣泛發(fā)展志愿者促動(dòng)社區(qū)聯(lián)結(jié),，發(fā)動(dòng)志愿骨干培育各類社區(qū)社會(huì)組織,，搞活社區(qū)，促進(jìn)社區(qū)治理,，形成了一類“五社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐模式,。
3.社會(huì)慈善資源卷聯(lián)型。這一模式是在社區(qū)前期的慈善資源開發(fā)及應(yīng)用基礎(chǔ)較好的情況下,，社工—社區(qū)應(yīng)社區(qū)所需聯(lián)合行動(dòng),，設(shè)計(jì)社區(qū)治理和服務(wù)項(xiàng)目，籌措或引導(dǎo)資源投入,，發(fā)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織和志愿者參與社區(qū)治理及社區(qū)服務(wù),。如此，形成了社區(qū)“兩委”引入資源或社工開發(fā)社會(huì)慈善資源―社工聯(lián)合或發(fā)動(dòng)社會(huì)組織承接社區(qū)項(xiàng)目或開展社區(qū)服務(wù)―鏈接專業(yè)志愿者資源并引導(dǎo)社區(qū)志愿者協(xié)作或參與的行動(dòng)歷程,。
比較來看,，這三種實(shí)踐模式存在共同的特征。一是以黨建為引領(lǐng),，以社區(qū)兩委為主導(dǎo),，社工發(fā)揮專業(yè)支撐作用，社工—社區(qū)彼此嵌合是“五社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐的基礎(chǔ),。二是在“五社聯(lián)動(dòng)”的思路上,，皆具有揚(yáng)長型社區(qū)治理思路,，即基于社區(qū)既有的優(yōu)勢(shì)要素格局，各優(yōu)勢(shì)要素漸次卷入,，著力于社區(qū)問題解決的過程,。三是發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)支撐作用是關(guān)鍵，“五社”聯(lián)動(dòng)內(nèi)含了“五社”要素的發(fā)展及其激勵(lì),，以及如何更有效地聯(lián)動(dòng)“五社”以服務(wù)于社區(qū)治理,，這些都需要社工發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。
三,、“五社聯(lián)動(dòng)”在推動(dòng)社區(qū)善治中的成效
踐行“五社聯(lián)動(dòng)”的基本目標(biāo)在于推動(dòng)基層治理體系及治理能力的現(xiàn)代化,，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”，展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢(shì),。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示,，“五社聯(lián)動(dòng)”在推動(dòng)多方治理體系建立、構(gòu)建良好社區(qū)秩序及充分滿足社區(qū)居民服務(wù)需求方面都具有顯著促進(jìn)作用,。
(一)“五社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)多方治理主體共治社區(qū)
“五社聯(lián)動(dòng)”囊括了各個(gè)治理主體參與共治,，數(shù)據(jù)顯示，“五社聯(lián)動(dòng)”社工項(xiàng)目所在社區(qū),，各主體服務(wù)總體實(shí)現(xiàn)廣覆蓋：98.87%的受訪者接受過社工的服務(wù),，81.55%的受訪者接受過社區(qū)服務(wù)，約三到五成的受訪者接受過社會(huì)組織,、其他社會(huì)資源救助以及社區(qū)自組織的服務(wù),?？梢?，“五社聯(lián)動(dòng)”形成了一個(gè)綜合服務(wù)體系，各項(xiàng)要素在社區(qū)治理中皆有參與,，其中社工發(fā)揮支撐作用,。綜合數(shù)據(jù)分析，得出如下結(jié)論：第一,，“五社聯(lián)動(dòng)”框架下各個(gè)主體性要素及社會(huì)慈善資源被充分動(dòng)員用于社區(qū)建設(shè),，包括但不限于受疫情嚴(yán)重影響人群的生活重建。第二,，各個(gè)主體性要素發(fā)揮作用的程度不同,，社工和社區(qū)給予最多服務(wù)，其次是社會(huì)組織;社區(qū)志愿者和社會(huì)慈善資源供應(yīng)組織在社區(qū)的參與,，相比之下仍是“五社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理框架中的短板,，未來有待強(qiáng)化?？傮w來說,，促進(jìn)其他要素的發(fā)展,、提高其在社區(qū)治理中的參與度是未來的工作重點(diǎn)。這主要包括：第一,，要繼續(xù)著力開發(fā)社區(qū)志愿者,，朝著多層次化、組織化的方向去發(fā)展;第二,，要積極開發(fā)社會(huì)慈善資源,，包括但不限于社區(qū)基金項(xiàng)目拓展，以及積極進(jìn)行社區(qū)內(nèi)部的資源發(fā)掘,，接下來也可以探索建立社區(qū)基金會(huì),，支持鼓勵(lì)多渠道的籌資等。
(二)“五社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)構(gòu)建良好的社區(qū)秩序
“五社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理工作思路,，即廣泛聯(lián)動(dòng)多主體參與社區(qū)治理,，有助于優(yōu)化社區(qū)環(huán)境秩序、制度秩序,。如武漢市東亭社區(qū)作為一個(gè)老舊小區(qū),，通過發(fā)揮本社區(qū)的高級(jí)退休人力資源優(yōu)勢(shì)建設(shè)社區(qū)學(xué)院，依托社區(qū)退休精英組建“班長議事會(huì)”,，為解決社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生,、治安管理以及鄰里矛盾糾紛協(xié)調(diào)等方面的問題提供智力支持和人力支持，既維護(hù)了社區(qū)秩序,，也豐富了社區(qū)精神文化生活,。
“五社聯(lián)動(dòng)”中的多元共治局面，不僅實(shí)現(xiàn)了社區(qū)中空間,、制度有序,，改善了居民生活環(huán)境，還有效促進(jìn)了居民切實(shí)參與社區(qū)建制過程,，加強(qiáng)了居民溝通,，有效保障其利益表達(dá)，有助于促進(jìn)善治目標(biāo)達(dá)成,，也有助于推動(dòng)“社區(qū)共同體”的建立,。
(三)“五社聯(lián)動(dòng)”滿足了社區(qū)居民多方面服務(wù)需求
在“五社聯(lián)動(dòng)”基層治理框架中，多主體共同作用于疫情期間社區(qū)抗疫事務(wù),，同時(shí)也精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)居民的疫后心理疏導(dǎo),、社會(huì)救助等需求。分析表明,，五社聯(lián)動(dòng)在滿足居民疫后各項(xiàng)服務(wù)需求中具有重要作用,，其中既包括生理、心理不適的緩解,，也包括社會(huì)關(guān)系,、經(jīng)濟(jì)條件的改善等,。自疫情到現(xiàn)在，受疫情影響嚴(yán)重的人群接受來自政府和“五社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)后,，大部分人合理的個(gè)性化需求得到不同程度的滿足,，并且狀況得到改善。在身心狀態(tài)改善上,，表現(xiàn)最為突出的是,，31.1%的受訪者焦躁程度降低，30.3%的受訪者睡眠變好,，23.3%的受訪者食欲發(fā)生正向變化,。同時(shí)，18.8%的受訪者表示生命有了希望或意義,，15.4%的受訪者抑郁狀況改善,。此外，如前所述,，“五社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目也促進(jìn)了社區(qū)融入,、社會(huì)關(guān)系和家庭關(guān)系的改善。
需要說明的是,，2020年5月以來的第一批“五社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目以對(duì)受疫情影響嚴(yán)重人群的心理疏導(dǎo)為主,，數(shù)據(jù)顯示這方面的工作表現(xiàn)也更為突出。此外,，獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,、獲得醫(yī)療救助和獲得就業(yè)幫助相對(duì)較少，這并非意味著工作不到位,，而是民眾有依靠自身社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)渡過難關(guān)的資源,，以及自我恢復(fù)的力量，并非所有受疫情影響嚴(yán)重的居民都有借助專業(yè)力量的需求,，許多人其實(shí)都有自我調(diào)適的能力,。政府資源和社會(huì)慈善資源是有限的，資源的使用依據(jù)救助緊急優(yōu)先和突出重點(diǎn)的原則,。服務(wù)對(duì)象獲得就業(yè)幫助相對(duì)較少，這既反映了就業(yè)市場(chǎng)受到疫情影響整體有所萎縮,，也反映了社會(huì)工作者需要在開發(fā)崗位資源上更加努力,。
(四)“五社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)了社區(qū)關(guān)系建設(shè)
社區(qū)關(guān)系包括社區(qū)鄰里關(guān)系、居民的社區(qū)認(rèn)同感,。課題組基于我國的社區(qū)行政轄區(qū)的意涵強(qiáng)于生活共同體意涵的現(xiàn)實(shí),，拓展提出了居民對(duì)政府的信任度指標(biāo)。民眾對(duì)居委會(huì)有“你要管我”的預(yù)期,，這個(gè)“管”有兩層意思,，一是愿意接受依照規(guī)則的管理,，二是當(dāng)出現(xiàn)需求時(shí)民眾對(duì)居委會(huì)有獲得幫助的預(yù)期。正是因?yàn)樯鐓^(qū)作為行政轄區(qū)的概念,，使得廣泛存在的政府信任在一定程度上奠定了居民—社區(qū)關(guān)系的底色,，尤其是疫情時(shí)期，社區(qū)與政府一體化行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)在居民認(rèn)知體系中的印刻,，提升了這一邏輯的可信度,。
“五社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目有助于疫后的社區(qū)關(guān)系重建。數(shù)據(jù)分析顯示,，“五社聯(lián)動(dòng)”促進(jìn)了疫后居民的社區(qū)融入(16.5%),，以及社會(huì)關(guān)系(14.9%)和家庭關(guān)系重建(4.2%)。需要說明的是,，這是自我報(bào)告在這些指標(biāo)上發(fā)生改善的受訪者于整體樣本量(n=618)的比例,，而非以在這方面有需求或相關(guān)需求尚未滿足的樣本量為分母。即,，并非所有618個(gè)受訪者都有這些需求的,。事實(shí)上，新冠肺炎感染者恰恰主要是在家庭支持下渡過危機(jī)的,。這是我們數(shù)據(jù)收集中的一個(gè)不足,，特此說明。但結(jié)合其他的數(shù)據(jù)分析,，我們依然可以判斷項(xiàng)目實(shí)施的有效性,，在較大程度上回應(yīng)了服務(wù)對(duì)象群體的需求。
“五社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施可有效促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同感和政府信任度,。課題組通過固定效應(yīng)模型逐步回歸分析發(fā)現(xiàn),，接受過社工服務(wù)者比沒有接受者在社區(qū)歸屬感評(píng)分上高0.020，政府信任度評(píng)分高0.018,。在統(tǒng)計(jì)意義上,，是否接受社工服務(wù)一項(xiàng)指標(biāo)對(duì)兩者具有顯著影響。對(duì)此數(shù)據(jù),，需要說明的是,，在邏輯上，社工服務(wù)是緊密依托于整體性的“五社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目展開的,，社工的服務(wù)實(shí)際上是與其他要素協(xié)作開展,，包括社會(huì)組織、社會(huì)慈善資源及社區(qū)志愿者等,，但是社工作為服務(wù)對(duì)象的直接接觸者,，整個(gè)“五社聯(lián)動(dòng)”項(xiàng)目中穩(wěn)定的終端服務(wù)送達(dá)者，以及服務(wù)中建立的關(guān)系，都使得服務(wù)對(duì)象“將功勞都記在社工頭上”,。社工的服務(wù)是有助于提升社區(qū)歸屬感和政府信任度的,，服務(wù)遞送中存在的“中介者效應(yīng)”使得委托專業(yè)中介——社工來遞送的效果有時(shí)要比社區(qū)和政府救助直接遞送的效果更好。
(來源：《中國民政》雜志2021年10月26日)
作者：湖北省民政廳課題組(課題組組長：孟志強(qiáng) 成員：任敏,、吳斌祥,、王衛(wèi)民、姚韋偉,、王彥蓉,、胡鵬輝、羅雨笛)
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