“五社聯(lián)動”助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化
日前，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要發(fā)展公益慈善事業(yè)，完善社會力量參與基層治理激勵政策，創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制。為提升基層治理能力，及時沉淀社區(qū)抗疫經(jīng)驗，湖北省民政廳抓住疫情期間浮現(xiàn)的兩股顯著社會力量——社區(qū)志愿者和社會慈善資源，引入社會慈善資金在社區(qū)開展專業(yè)社會工作服務(wù)項目，同期開展“五社聯(lián)動”特色社區(qū)治理機制研究。歷經(jīng)一年，“五社聯(lián)動”在社區(qū)的實踐初具成效，“五社聯(lián)動”作為一種廣泛聯(lián)動社會力量參與基層治理的社區(qū)治理機制在全國有了初步的版本。
一、“五社聯(lián)動”內(nèi)涵和行動框架
“五社”是指社區(qū)、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源。“五社聯(lián)動”是指以提升基層治理能力、建設(shè)“共建共治共享”的社會治理共同體為目標(biāo)，堅持黨建引領(lǐng)，社區(qū)居委會(村委會)發(fā)揮組織作用，以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐、以社區(qū)志愿者為輔助、以社會慈善資源為補充的現(xiàn)代基層治理行動框架。
將“五社聯(lián)動”定位為基層治理行動框架，意味著：第一，它是為基層治理實踐提供的原則性指引，而非具體的活動要求，因此其中的行動要素組合具有更大的自由度，為實踐提供了更大的創(chuàng)造性空間，實踐者們可因地制宜地開發(fā)多種特色行動模式。第二，框架包括了五個要素，其中四個主體性要素和一個資源性要素，相應(yīng)的基層治理中有兩層工作內(nèi)容，一是充分發(fā)展“五社”要素，社區(qū)社會組織要素相對發(fā)展更充分，社會慈善資源則是當(dāng)前社區(qū)治理中最為短板的要素，下一步需要打通渠道，謀求社區(qū)內(nèi)部資源盤活，外部資源引入，發(fā)展社區(qū)基金、建立社區(qū)基金會等;二是探索“五社聯(lián)動”促進基層治理的具體實踐機制，比如面對社區(qū)問題和工作任務(wù)，以社區(qū)優(yōu)勢資源要素為突破口，找到資源去應(yīng)對，即揚長型基層治理思路，每個社區(qū)既定的優(yōu)勢要素不同，就會衍生出不同的“五社聯(lián)動”實踐路徑。
“五社聯(lián)動”作為一種基層治理行動框架，它提供了要素框架、愿景、目標(biāo)和行動策略參考，以及可供借鑒的實踐模式。“五社聯(lián)動”的要素框架是四個主體性要素加一個資源性要素;“五社聯(lián)動”的愿景是建設(shè)一種以黨建為引領(lǐng)的專業(yè)支撐型中國特色基層治理體系;“五社聯(lián)動”的目標(biāo)是在基層促進多主體聯(lián)動，以解決社區(qū)問題、提供居民服務(wù)、強化居民聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)社區(qū)善治;“五社聯(lián)動”的行動策略是指一種社區(qū)優(yōu)勢要素漸次卷入聯(lián)動的過程和方法，簡稱“卷聯(lián)”。
二、“五社聯(lián)動”的聯(lián)動機制及其實踐模式
通過分析“五社聯(lián)動”內(nèi)涵和行動框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，“五社聯(lián)動”在實踐上可分為兩個層面：一是“五社”要素本身的開發(fā)、培育和發(fā)展，解決是否有“五社”可聯(lián)的問題;二是“五社”聯(lián)動起來，解決社區(qū)問題、提供服務(wù)、促進社區(qū)聯(lián)結(jié)，以提升社區(qū)治理能力的問題。為此，我們總結(jié)出了“五社聯(lián)動”兩個聯(lián)動機制和三種實踐模式。
(一)聯(lián)動機制
對應(yīng)培育“五社”和聯(lián)動“五社”參與社區(qū)治理的工作，“五社聯(lián)動”機制包括“聯(lián)中動”和“動中聯(lián)”兩部分。這既是兩種行動策略，也是兩種工作思路，還是兩個實踐過程。
“聯(lián)中動”是指在工作中看到“五社”要素的關(guān)聯(lián)性，對“五社”進行關(guān)聯(lián)性培育和發(fā)展，從社區(qū)已有較好基礎(chǔ)的要素出發(fā)，拓展開發(fā)尚不足的要素。比如社區(qū)社會組織前期的基礎(chǔ)比較好，許多社區(qū)通過在社區(qū)社會組織中發(fā)現(xiàn)社區(qū)能人來組織社區(qū)志愿服務(wù)，并進一步培育較為穩(wěn)定的社區(qū)志愿者隊伍或志愿服務(wù)型社區(qū)社會組織，進而在志愿者隊伍的擴張中，挖掘志愿者的社會資源，引入社區(qū)，演變成可以為社區(qū)所用的社會慈善資源。反之也一樣，在公益創(chuàng)投概念日漸普及的情況下，社會慈善資源的投入往往也帶來社區(qū)外的專業(yè)志愿者，參與為社區(qū)治理謀劃，比如社區(qū)微改造的公益創(chuàng)投項目通常就帶來“城市規(guī)劃+建筑設(shè)計+社區(qū)營造”等多專業(yè)聯(lián)合團隊入駐。
“動中聯(lián)”有兩層意思，一是在具體社區(qū)項目的實施中培育“五社”要素，在“動”中發(fā)展“五社”要素，而不是投入資源為培育而培育，比如在社區(qū)事務(wù)解決或社區(qū)項目實施中，需要社會慈善資源，項目負責(zé)人、社區(qū)“兩委”、社工或社區(qū)志愿者就會在自己的社會網(wǎng)絡(luò)中發(fā)布信息，延伸尋找、挖掘、鏈接;二是指在社區(qū)事務(wù)解決或社區(qū)項目服務(wù)中，聯(lián)動“五社”是一個動態(tài)的過程，即“五社”中誰先動、先動誰，以及后繼“四社”要素如何滾動卷入的這個過程。
(二)實踐模式
基于過去一年湖北省“五社聯(lián)動”疫后社區(qū)恢復(fù)和社區(qū)建設(shè)服務(wù)項目在32個城市社區(qū)的實踐，尤其是考察其中典型社區(qū)經(jīng)驗，我們提出揚長型社區(qū)治理思路，提出“五社聯(lián)動”的“卷聯(lián)式”行動策略，并總結(jié)了三種實踐模式。
1.社會組織卷聯(lián)型。這是指社區(qū)中有良好的社會組織建設(shè)基礎(chǔ)，社區(qū)社會組織蓬勃發(fā)展，社工—社區(qū)聯(lián)合以社區(qū)社會組織為啟動要素，依托社區(qū)社會組織開展社區(qū)志愿服務(wù)，發(fā)展志愿者、發(fā)掘志愿者骨干，進而建立志愿者隊伍;社工和社區(qū)“兩委”聯(lián)合行動，延伸鏈接志愿者網(wǎng)絡(luò)中的慈善資源要素，針對社區(qū)問題和社區(qū)服務(wù)設(shè)立項目，而這一系列項目又轉(zhuǎn)而依托社區(qū)社會組織和志愿者隊伍實施。由此，“五社”要素實現(xiàn)社工—社區(qū)“兩委”聯(lián)合行動，從本社區(qū)的已發(fā)展優(yōu)勢要素出發(fā)，撬動社區(qū)社會組織—社區(qū)志愿者—社會慈善資源接續(xù)卷入，前后相繼形成“五社聯(lián)動”的一種實踐模式。
2.社區(qū)志愿者卷聯(lián)型。這一模式主要指社區(qū)在前期志愿服務(wù)基礎(chǔ)好的前提下，社工—社區(qū)聯(lián)合行動，大力培育社區(qū)志愿文化及公益精神，建立穩(wěn)定的、組織化的社區(qū)志愿服務(wù)組織以及有效的志愿服務(wù)激勵機制;再以志愿型社會組織服務(wù)社區(qū)，解決社區(qū)難題，豐富社區(qū)精神文化生活，擴展建立各類娛樂型、趣緣型、學(xué)習(xí)型、服務(wù)型組織，激活社區(qū)聯(lián)結(jié)的同時，鏈接在地的企事業(yè)單位共同開發(fā)慈善資源，投入社區(qū)志愿服務(wù)和專業(yè)服務(wù)項目，助力社區(qū)治理。由此，社工—社區(qū)聯(lián)合，先啟動社區(qū)志愿者要素，創(chuàng)新志愿者激勵機制，建立志愿型組織，通過廣泛發(fā)展志愿者促動社區(qū)聯(lián)結(jié)，發(fā)動志愿骨干培育各類社區(qū)社會組織，搞活社區(qū)，促進社區(qū)治理，形成了一類“五社聯(lián)動”實踐模式。
3.社會慈善資源卷聯(lián)型。這一模式是在社區(qū)前期的慈善資源開發(fā)及應(yīng)用基礎(chǔ)較好的情況下，社工—社區(qū)應(yīng)社區(qū)所需聯(lián)合行動，設(shè)計社區(qū)治理和服務(wù)項目，籌措或引導(dǎo)資源投入，發(fā)動社區(qū)社會組織和志愿者參與社區(qū)治理及社區(qū)服務(wù)。如此，形成了社區(qū)“兩委”引入資源或社工開發(fā)社會慈善資源―社工聯(lián)合或發(fā)動社會組織承接社區(qū)項目或開展社區(qū)服務(wù)―鏈接專業(yè)志愿者資源并引導(dǎo)社區(qū)志愿者協(xié)作或參與的行動歷程。
比較來看，這三種實踐模式存在共同的特征。一是以黨建為引領(lǐng)，以社區(qū)兩委為主導(dǎo)，社工發(fā)揮專業(yè)支撐作用，社工—社區(qū)彼此嵌合是“五社聯(lián)動”實踐的基礎(chǔ)。二是在“五社聯(lián)動”的思路上，皆具有揚長型社區(qū)治理思路，即基于社區(qū)既有的優(yōu)勢要素格局，各優(yōu)勢要素漸次卷入，著力于社區(qū)問題解決的過程。三是發(fā)揮社會工作的專業(yè)支撐作用是關(guān)鍵，“五社”聯(lián)動內(nèi)含了“五社”要素的發(fā)展及其激勵，以及如何更有效地聯(lián)動“五社”以服務(wù)于社區(qū)治理，這些都需要社工發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢進行機制設(shè)計來實現(xiàn)。
三、“五社聯(lián)動”在推動社區(qū)善治中的成效
踐行“五社聯(lián)動”的基本目標(biāo)在于推動基層治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)“共建共治共享”，展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，“五社聯(lián)動”在推動多方治理體系建立、構(gòu)建良好社區(qū)秩序及充分滿足社區(qū)居民服務(wù)需求方面都具有顯著促進作用。
(一)“五社聯(lián)動”促進多方治理主體共治社區(qū)
“五社聯(lián)動”囊括了各個治理主體參與共治，數(shù)據(jù)顯示，“五社聯(lián)動”社工項目所在社區(qū)，各主體服務(wù)總體實現(xiàn)廣覆蓋：98.87%的受訪者接受過社工的服務(wù)，81.55%的受訪者接受過社區(qū)服務(wù)，約三到五成的受訪者接受過社會組織、其他社會資源救助以及社區(qū)自組織的服務(wù)。可見，“五社聯(lián)動”形成了一個綜合服務(wù)體系，各項要素在社區(qū)治理中皆有參與，其中社工發(fā)揮支撐作用。綜合數(shù)據(jù)分析，得出如下結(jié)論：第一，“五社聯(lián)動”框架下各個主體性要素及社會慈善資源被充分動員用于社區(qū)建設(shè)，包括但不限于受疫情嚴(yán)重影響人群的生活重建。第二，各個主體性要素發(fā)揮作用的程度不同，社工和社區(qū)給予最多服務(wù)，其次是社會組織;社區(qū)志愿者和社會慈善資源供應(yīng)組織在社區(qū)的參與，相比之下仍是“五社聯(lián)動”社區(qū)治理框架中的短板，未來有待強化。總體來說，促進其他要素的發(fā)展、提高其在社區(qū)治理中的參與度是未來的工作重點。這主要包括：第一，要繼續(xù)著力開發(fā)社區(qū)志愿者，朝著多層次化、組織化的方向去發(fā)展;第二，要積極開發(fā)社會慈善資源，包括但不限于社區(qū)基金項目拓展，以及積極進行社區(qū)內(nèi)部的資源發(fā)掘，接下來也可以探索建立社區(qū)基金會，支持鼓勵多渠道的籌資等。
(二)“五社聯(lián)動”促進構(gòu)建良好的社區(qū)秩序
“五社聯(lián)動”的社區(qū)治理工作思路，即廣泛聯(lián)動多主體參與社區(qū)治理，有助于優(yōu)化社區(qū)環(huán)境秩序、制度秩序。如武漢市東亭社區(qū)作為一個老舊小區(qū)，通過發(fā)揮本社區(qū)的高級退休人力資源優(yōu)勢建設(shè)社區(qū)學(xué)院，依托社區(qū)退休精英組建“班長議事會”，為解決社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安管理以及鄰里矛盾糾紛協(xié)調(diào)等方面的問題提供智力支持和人力支持，既維護了社區(qū)秩序，也豐富了社區(qū)精神文化生活。
“五社聯(lián)動”中的多元共治局面，不僅實現(xiàn)了社區(qū)中空間、制度有序，改善了居民生活環(huán)境，還有效促進了居民切實參與社區(qū)建制過程，加強了居民溝通，有效保障其利益表達，有助于促進善治目標(biāo)達成，也有助于推動“社區(qū)共同體”的建立。
(三)“五社聯(lián)動”滿足了社區(qū)居民多方面服務(wù)需求
在“五社聯(lián)動”基層治理框架中，多主體共同作用于疫情期間社區(qū)抗疫事務(wù)，同時也精準(zhǔn)對接社區(qū)居民的疫后心理疏導(dǎo)、社會救助等需求。分析表明，五社聯(lián)動在滿足居民疫后各項服務(wù)需求中具有重要作用，其中既包括生理、心理不適的緩解，也包括社會關(guān)系、經(jīng)濟條件的改善等。自疫情到現(xiàn)在，受疫情影響嚴(yán)重的人群接受來自政府和“五社聯(lián)動”服務(wù)后，大部分人合理的個性化需求得到不同程度的滿足，并且狀況得到改善。在身心狀態(tài)改善上，表現(xiàn)最為突出的是，31.1%的受訪者焦躁程度降低，30.3%的受訪者睡眠變好，23.3%的受訪者食欲發(fā)生正向變化。同時，18.8%的受訪者表示生命有了希望或意義，15.4%的受訪者抑郁狀況改善。此外，如前所述，“五社聯(lián)動”項目也促進了社區(qū)融入、社會關(guān)系和家庭關(guān)系的改善。
需要說明的是，2020年5月以來的第一批“五社聯(lián)動”項目以對受疫情影響嚴(yán)重人群的心理疏導(dǎo)為主，數(shù)據(jù)顯示這方面的工作表現(xiàn)也更為突出。此外，獲得經(jīng)濟補貼、獲得醫(yī)療救助和獲得就業(yè)幫助相對較少，這并非意味著工作不到位，而是民眾有依靠自身社會支持網(wǎng)絡(luò)渡過難關(guān)的資源，以及自我恢復(fù)的力量，并非所有受疫情影響嚴(yán)重的居民都有借助專業(yè)力量的需求，許多人其實都有自我調(diào)適的能力。政府資源和社會慈善資源是有限的，資源的使用依據(jù)救助緊急優(yōu)先和突出重點的原則。服務(wù)對象獲得就業(yè)幫助相對較少，這既反映了就業(yè)市場受到疫情影響整體有所萎縮，也反映了社會工作者需要在開發(fā)崗位資源上更加努力。
(四)“五社聯(lián)動”促進了社區(qū)關(guān)系建設(shè)
社區(qū)關(guān)系包括社區(qū)鄰里關(guān)系、居民的社區(qū)認同感。課題組基于我國的社區(qū)行政轄區(qū)的意涵強于生活共同體意涵的現(xiàn)實，拓展提出了居民對政府的信任度指標(biāo)。民眾對居委會有“你要管我”的預(yù)期，這個“管”有兩層意思，一是愿意接受依照規(guī)則的管理，二是當(dāng)出現(xiàn)需求時民眾對居委會有獲得幫助的預(yù)期。正是因為社區(qū)作為行政轄區(qū)的概念，使得廣泛存在的政府信任在一定程度上奠定了居民—社區(qū)關(guān)系的底色，尤其是疫情時期，社區(qū)與政府一體化行動的經(jīng)驗在居民認知體系中的印刻，提升了這一邏輯的可信度。
“五社聯(lián)動”項目有助于疫后的社區(qū)關(guān)系重建。數(shù)據(jù)分析顯示，“五社聯(lián)動”促進了疫后居民的社區(qū)融入(16.5%)，以及社會關(guān)系(14.9%)和家庭關(guān)系重建(4.2%)。需要說明的是，這是自我報告在這些指標(biāo)上發(fā)生改善的受訪者于整體樣本量(n=618)的比例，而非以在這方面有需求或相關(guān)需求尚未滿足的樣本量為分母。即，并非所有618個受訪者都有這些需求的。事實上，新冠肺炎感染者恰恰主要是在家庭支持下渡過危機的。這是我們數(shù)據(jù)收集中的一個不足，特此說明。但結(jié)合其他的數(shù)據(jù)分析，我們依然可以判斷項目實施的有效性，在較大程度上回應(yīng)了服務(wù)對象群體的需求。
“五社聯(lián)動”服務(wù)項目的實施可有效促進社區(qū)認同感和政府信任度。課題組通過固定效應(yīng)模型逐步回歸分析發(fā)現(xiàn)，接受過社工服務(wù)者比沒有接受者在社區(qū)歸屬感評分上高0.020，政府信任度評分高0.018。在統(tǒng)計意義上，是否接受社工服務(wù)一項指標(biāo)對兩者具有顯著影響。對此數(shù)據(jù)，需要說明的是，在邏輯上，社工服務(wù)是緊密依托于整體性的“五社聯(lián)動”項目展開的，社工的服務(wù)實際上是與其他要素協(xié)作開展，包括社會組織、社會慈善資源及社區(qū)志愿者等，但是社工作為服務(wù)對象的直接接觸者，整個“五社聯(lián)動”項目中穩(wěn)定的終端服務(wù)送達者，以及服務(wù)中建立的關(guān)系，都使得服務(wù)對象“將功勞都記在社工頭上”。社工的服務(wù)是有助于提升社區(qū)歸屬感和政府信任度的，服務(wù)遞送中存在的“中介者效應(yīng)”使得委托專業(yè)中介——社工來遞送的效果有時要比社區(qū)和政府救助直接遞送的效果更好。
(來源：《中國民政》雜志2021年10月26日)
作者：湖北省民政廳課題組(課題組組長：孟志強 成員：任敏、吳斌祥、王衛(wèi)民、姚韋偉、王彥蓉、胡鵬輝、羅雨笛)
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