為老年人安享晚年撐起“幸福傘”
——解讀《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》
來源： 《光明日報》（2025年01月17日 10版）
時間：2025-01-17
作者：林毅夫,、付才輝,、卓唯佳（分別系北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究院院長、北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究院研究員,、南京大學(xué)社會學(xué)院助理研究員）
日前,，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱“意見”）,。這是我國首次以黨中央,、國務(wù)院名義印發(fā)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)工作的意見，承載著積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的迫切要求,。
意見提出,，到2029年，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成,，服務(wù)能力和水平顯著增強,，擴容提質(zhì)增效取得明顯進展，基本養(yǎng)老服務(wù)供給不斷優(yōu)化,；到2035年,，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)更加健全，服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配,，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù),，適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型。意見的發(fā)布,，將為老年人安享晚年撐起更多“幸福傘”,。
加快建設(shè)適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系
當前，我國養(yǎng)老服務(wù)體系存在三大結(jié)構(gòu)性矛盾,。為此,，意見按照“三個三合一”改革發(fā)展方案加快建設(shè)適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系：即加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài),、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制,。該方案可以有效解決目前存在的掣肘。
第一大結(jié)構(gòu)性矛盾是養(yǎng)老資源巨大的城鄉(xiāng)差距,。當前,，農(nóng)村老齡化程度遠高于城市，但養(yǎng)老資源卻遠低于城市,。意見提出加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),，將更加有力地推動解決養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)矛盾。同時,，對于如何加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)短板,，意見提出因地制宜擴大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給，將發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,，有條件的地方可以按規(guī)定開發(fā)設(shè)置農(nóng)村助老崗位,，引導(dǎo)城市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。
第二大結(jié)構(gòu)性矛盾是養(yǎng)老服務(wù)方式之間的分割阻塞。目前,，養(yǎng)老服務(wù)供給主要集中在機構(gòu)養(yǎng)老形態(tài)上,，但事實上養(yǎng)老服務(wù)需求卻集中在居家養(yǎng)老形態(tài)上，居家,、社區(qū)與機構(gòu)之間的養(yǎng)老服務(wù)鏈條仍存在脫節(jié),。意見提出貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)，將有力解決其間的矛盾,，尤其是明確提出探索為居家失能老年人建設(shè)具有連續(xù)性、穩(wěn)定,、專業(yè)服務(wù)功能的家庭養(yǎng)老床位,，開展老年人家庭成員照護技能培訓(xùn)。
第三大結(jié)構(gòu)性矛盾是政府與市場以及社會之間的關(guān)系不順,。長期以來,，各界寄希望于養(yǎng)老服務(wù)市場化轉(zhuǎn)型，認為大力支持與吸引民間資源進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,、擴大社會化的養(yǎng)老服務(wù)供給是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流,。但市場化的養(yǎng)老機構(gòu)提供的長期照護尤其是專業(yè)性的護理服務(wù)相對而言非常昂貴，除了少數(shù)政府兜底的特困群體和少數(shù)的富裕群體之外,，大多數(shù)群體并無足夠的支付能力,，導(dǎo)致很多地區(qū)并沒有自發(fā)形成的養(yǎng)老服務(wù)市場。因此,，除了兜底性養(yǎng)老服務(wù)之外,，普惠性和基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)也必須納入政府主導(dǎo)的養(yǎng)老事業(yè)之中，而不是完全交給市場,。意見提出構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制,，將有力理順政府與市場以及社會之間的關(guān)系，尤其是明確提出建立促進普惠養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展機制,，加大設(shè)施建設(shè)和場地供給支持力度,，大力發(fā)展價格可負擔、質(zhì)量有保障,、運營可持續(xù)的普惠養(yǎng)老服務(wù),。
因地制宜建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系
當前，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系還存在要素支撐不足等問題,，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足,、養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費不足、養(yǎng)老護理員及其培訓(xùn)培養(yǎng)不足,、養(yǎng)老金融發(fā)育不足,、養(yǎng)老數(shù)字化不足等方面,。以養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費不足為例，2023年49個試點城市參加長期護理保險人數(shù)雖然達到1.8億,，但享受待遇人數(shù)僅134.29萬人,，基金收入僅243.63億元、基金支出近118.56億元,。長期護理保險定點服務(wù)機構(gòu)僅8080家,，護理服務(wù)人員僅30.28萬人。
為此,，建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系是各地各部門接下來的必修課,。意見也部署了改革發(fā)展的重點抓手。在加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上,，要建設(shè)縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺,、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)、完善村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點,。在貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)上,，要鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)作用、強化社區(qū)養(yǎng)老依托作用,、優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)支撐作用,，同時促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板,、加強和改進養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管,。在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制上，要發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展政府主導(dǎo)作用,、發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用,、發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)社會參與作用。在強化有力有效的養(yǎng)老服務(wù)要素保障上,，要科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局,、完善財政支持相關(guān)政策、加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè),、大力發(fā)展養(yǎng)老金融,、加快養(yǎng)老科技和信息化發(fā)展應(yīng)用。
同時,，意見明確縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要根據(jù)老齡人口實際的照護需求等級和可及條件采取三級聯(lián)動分級分類,、普惠可及,、持續(xù)發(fā)展提供覆蓋城鄉(xiāng)所有老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)清單模式。強調(diào)要拓展和強化縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺的服務(wù)示范、行業(yè)指導(dǎo),、應(yīng)急救助,、資源協(xié)調(diào)等綜合功能，統(tǒng)籌推動縣域養(yǎng)老服務(wù)資源高效利用,，省級,、市級養(yǎng)老機構(gòu)要推動優(yōu)質(zhì)資源下沉到縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺；要改擴建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心,，發(fā)揮專業(yè)照護,、服務(wù)轉(zhuǎn)介、資源鏈接等作用,，促進上下聯(lián)動,，推動供需銜接；村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點要采取“中心+站點”等方式,，大力發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,、互助性養(yǎng)老服務(wù)站點，發(fā)揮連接家庭和社會服務(wù)的作用,，及時收集和轉(zhuǎn)介服務(wù)需求。
建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系,，還需要加強基層組織能力,。隨著鄉(xiāng)村和社區(qū)的高度老齡化，基層群眾性自治組織的主要功能也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變,，弱化其日益錯位的行政化定位,，推動改革成為基層養(yǎng)老服務(wù)組織者。當前,，全國有近50萬個村委會,、200多萬村委會成員，近12萬個居委會,、60多萬居委會成員,，再加上全國70多萬持證社會工作者，已經(jīng)是非常龐大的可資動員的基層組織資源,。要用好如此龐大的村委會和居委會以及社會工作體系,，激活并增強其基本養(yǎng)老服務(wù)能力，這是市場所不能夠建立的基層養(yǎng)老體系組織保障,。因此意見在加強組織實施中提出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、村（社區(qū)）黨組織要將養(yǎng)老服務(wù)作為聯(lián)系群眾的重要內(nèi)容,，引導(dǎo)各類組織共同做好養(yǎng)老服務(wù)工作,，而且村（社區(qū)）“兩委”要把服務(wù)老年人作為重要職責，掌握轄區(qū)內(nèi)老年人情況和服務(wù)需求，協(xié)助開展養(yǎng)老服務(wù),。
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