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江治強

2018年12月29日全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（簡稱《老年人權(quán)益保障法》）作出重大修改,，其中取消了養(yǎng)老機構(gòu)設立行政許可，改為登記備案管理,。從《老年人權(quán)益保障法》修改前的“準入”管理向放開準入后“過程”管理的轉(zhuǎn)變,，當前行業(yè)內(nèi)外還不同程度地存在某些模糊認識亟待理清；對于建立養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管制度,，也有必要明確相關的制度設計問題,。

取消養(yǎng)老機構(gòu)設立許可

不等于取消了所有許可審批事項

需監(jiān)管的“養(yǎng)老機構(gòu)”將更加多樣。據(jù)統(tǒng)計,，取消許可后,，全國養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老床位數(shù)2019年二季度比一季度分別增長663家、4.3萬張,；與2018年同期增長量相比，分別多出474家,、4.1萬張,。取消設立許可后，城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料場所,、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老設施,、互助養(yǎng)老機構(gòu)等過去難以實現(xiàn)法人登記的養(yǎng)老機構(gòu)（場所），由于登記的程序簡化,、環(huán)節(jié)壓縮,，都可以更加便利地取得法人身份。

監(jiān)管的標準變得更加復雜,。采取設立許可時對養(yǎng)老機構(gòu)設立有明確的“底線”標準,，如床位數(shù)在10張以上，有符合規(guī)定的基本生活用房,、設施設備和活動場地等,，取消行政許可后不設最低標準，無法避免良莠不齊的養(yǎng)老機構(gòu)進入養(yǎng)老服務領域。

養(yǎng)老機構(gòu)登記備案營業(yè)后,，在后續(xù)辦理審批審驗與開展服務活動同時進行的情況下,，將極大地增加經(jīng)營風險。面對上述新情況,，如何界定養(yǎng)老機構(gòu),，如何細化養(yǎng)老機構(gòu)分級分類管理，不同性質(zhì)和類型的養(yǎng)老機構(gòu)如何監(jiān)管,、如何實現(xiàn)不同性質(zhì),、不同規(guī)模和類型的養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管全覆蓋等等問題都是在行政許可之前不曾有的，將極大地增加養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管的復雜性和技術難度,。

建立養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題

新修訂的《老年人權(quán)益保障法》將養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)管的職責賦予民政部門,，同時規(guī)定了其他部門的監(jiān)管職責，明確提出建立綜合監(jiān)管機制,。民政部門面臨著從過去的準入監(jiān)管到過程監(jiān)管,、從單一部門監(jiān)管到牽頭行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)。按照“法無授權(quán)不可為”的原則,，政府部門對養(yǎng)老機構(gòu)實施監(jiān)管,，必須依據(jù)法律法規(guī)由法定的監(jiān)管主體、采取合法的監(jiān)管方式,，依照法定的監(jiān)管程序?qū)︷B(yǎng)老機構(gòu)的開設和運營給予監(jiān)督,、指導和管理。從目前看,，一是行業(yè)監(jiān)管的配套法規(guī)還相對滯后,。《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》廢止后,，面對大量的養(yǎng)老機構(gòu)需要進行登記備案和監(jiān)督管理,，民政部頒布的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》已經(jīng)不再適用，《老年人權(quán)益保障法》賦予的監(jiān)管職責亟待相應的行政法規(guī),、部門規(guī)章予以規(guī)范,。二是監(jiān)管標準體系不完整。對養(yǎng)老機構(gòu)的服務監(jiān)管和全過程監(jiān)管尚缺少健全合理的標準體系,。目前主要有《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定標準》和《養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》兩個國家標準,，國家層面的養(yǎng)老機構(gòu)分類標準及相應的服務指導標準尚未制定，養(yǎng)老服務執(zhí)業(yè)資格,、養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)濟運行以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”,、居家養(yǎng)老等全流程技術標準還存在不統(tǒng)一、不健全等問題,。三是監(jiān)管鏈條銜接不夠,。養(yǎng)老服務的監(jiān)管至少有兩個維度,，首先是機構(gòu)監(jiān)管維度，從用地審批,、建筑施工,，到申請開辦、依法登記,、備案（注銷登記）這一條機構(gòu)監(jiān)管維度上,，雖然通過行政審批制度改革實現(xiàn)了“并聯(lián)審批”“一網(wǎng)”“一門”辦理，但基本上仍然是各個職能部門依據(jù)各自的法律法規(guī)實施審批,、審驗,、備案，缺乏整體聯(lián)動,。其次,，在服務監(jiān)管維度上，還缺少根據(jù)不同等級,、不同類型養(yǎng)老機構(gòu)實施有效的服務達標評價體系和監(jiān)測體系,。四是綜合監(jiān)管機制未理順。養(yǎng)老服務監(jiān)管涉及部門多,、監(jiān)管環(huán)節(jié)多,，各個部門的審批審驗有的還存在互為前置條件，民政事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)“管辦不分”,、法人登記不全,，不同部門之間還存在監(jiān)管行動不互聯(lián)、監(jiān)管結(jié)果不互認,、監(jiān)管標準不互通等問題,。

養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管頂層設計的有關建議

及時修訂完善配套法規(guī)制度。堅持于法有據(jù),、依法依規(guī),，抓緊制定《養(yǎng)老機構(gòu)登記備案管理辦法》，準確界定所監(jiān)管的養(yǎng)老機構(gòu)的范圍和類型,，研究公布不同類型養(yǎng)老機構(gòu)設立需審批許可的目錄清單，明確監(jiān)管權(quán)力邊界,。參照醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的做法,，制定并以國務院名義出臺關于加強養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管的意見，明確綜合監(jiān)管的體制及部門職責,、監(jiān)管的方式方法,，為民政依法履行養(yǎng)老機構(gòu)綜合監(jiān)管牽頭職責做好頂層設計。

探索完善養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管評價指標體系,。建立科學的監(jiān)管評價指標是實施養(yǎng)老機構(gòu)風險動態(tài)監(jiān)測,，提高養(yǎng)老服務監(jiān)管水平的重要條件,。結(jié)合養(yǎng)老院質(zhì)量提升專項行動，加大對《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定標準》《養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》達標工作推進力度,。在總結(jié)國家標準的達標經(jīng)驗基礎上,，綜合考慮經(jīng)營規(guī)模、機構(gòu)類型,、服務對象等多種因素,，探索建立分級分類的養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管評價指標體系，為實施精準監(jiān)管提供科學依據(jù),。

建立監(jiān)管聯(lián)動機制,。綜合監(jiān)管的關鍵是實現(xiàn)相關部門之間的聯(lián)動。發(fā)揮養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,，研究制定養(yǎng)老機構(gòu)部門監(jiān)管權(quán)責清單,，劃清監(jiān)管責任邊界，壓實“誰審批,、誰監(jiān)管”“誰主管,、誰監(jiān)管”的監(jiān)管主體責任。打通審批信息,、法人登記信息,、備案信息、補貼信息,、納稅信息,、企業(yè)和社會組織信用信息、處罰信息互聯(lián)共享渠道,，建立養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管綜合信息平臺,，實現(xiàn)不同職能部門之間監(jiān)管信息互通、監(jiān)管結(jié)果互認,、監(jiān)管聯(lián)動,。

強化監(jiān)管結(jié)果運用。加強對養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管的最終目的是促進和規(guī)范行業(yè)發(fā)展,，在發(fā)揮監(jiān)管“利劍”作用的同時,，應當從發(fā)揮監(jiān)管的正面導向作用出發(fā)，建立監(jiān)管結(jié)果與養(yǎng)老機構(gòu)等級評定,、財政補貼,、政府購買服務、醫(yī)?；蜷L期護理保險定點審批等掛鉤機制,，推動綜合監(jiān)管結(jié)果發(fā)揮激勵引導作用。

創(chuàng)新監(jiān)管方式,。必須運用現(xiàn)代信息技術手段,，整合隨機抽檢,、定點監(jiān)測、違法失信,、投訴舉報等相關信息建立現(xiàn)代監(jiān)管方式,，增強監(jiān)管效率。

（作者系民政部政策研究中心研究員）