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江治強(qiáng)

2018年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《老年人權(quán)益保障法》）作出重大修改,，其中取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可,，改為登記備案管理,。從《老年人權(quán)益保障法》修改前的“準(zhǔn)入”管理向放開(kāi)準(zhǔn)入后“過(guò)程”管理的轉(zhuǎn)變,，當(dāng)前行業(yè)內(nèi)外還不同程度地存在某些模糊認(rèn)識(shí)亟待理清,；對(duì)于建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度,，也有必要明確相關(guān)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題,。

取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可

不等于取消了所有許可審批事項(xiàng)

需監(jiān)管的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”將更加多樣,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，取消許可后,，全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老床位數(shù)2019年二季度比一季度分別增長(zhǎng)663家、4.3萬(wàn)張,；與2018年同期增長(zhǎng)量相比,，分別多出474家、4.1萬(wàn)張,。取消設(shè)立許可后,，城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料場(chǎng)所、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老設(shè)施,、互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等過(guò)去難以實(shí)現(xiàn)法人登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（場(chǎng)所）,，由于登記的程序簡(jiǎn)化、環(huán)節(jié)壓縮,，都可以更加便利地取得法人身份,。

監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)變得更加復(fù)雜。采取設(shè)立許可時(shí)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立有明確的“底線”標(biāo)準(zhǔn),，如床位數(shù)在10張以上,，有符合規(guī)定的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地等,，取消行政許可后不設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn),，無(wú)法避免良莠不齊的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案營(yíng)業(yè)后,，在后續(xù)辦理審批審驗(yàn)與開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)同時(shí)進(jìn)行的情況下,，將極大地增加經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)上述新情況,，如何界定養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，如何細(xì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級(jí)分類(lèi)管理，不同性質(zhì)和類(lèi)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管,、如何實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì),、不同規(guī)模和類(lèi)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管全覆蓋等等問(wèn)題都是在行政許可之前不曾有的，將極大地增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的復(fù)雜性和技術(shù)難度,。

建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題

新修訂的《老年人權(quán)益保障法》將養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)賦予民政部門(mén),，同時(shí)規(guī)定了其他部門(mén)的監(jiān)管職責(zé),，明確提出建立綜合監(jiān)管機(jī)制。民政部門(mén)面臨著從過(guò)去的準(zhǔn)入監(jiān)管到過(guò)程監(jiān)管,、從單一部門(mén)監(jiān)管到牽頭行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變帶來(lái)的挑戰(zhàn),。按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，政府部門(mén)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管,，必須依據(jù)法律法規(guī)由法定的監(jiān)管主體,、采取合法的監(jiān)管方式，依照法定的監(jiān)管程序?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)設(shè)和運(yùn)營(yíng)給予監(jiān)督,、指導(dǎo)和管理,。從目前看，一是行業(yè)監(jiān)管的配套法規(guī)還相對(duì)滯后,。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》廢止后,，面對(duì)大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行登記備案和監(jiān)督管理,，民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》已經(jīng)不再適用，《老年人權(quán)益保障法》賦予的監(jiān)管職責(zé)亟待相應(yīng)的行政法規(guī),、部門(mén)規(guī)章予以規(guī)范,。二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系不完整。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)監(jiān)管和全過(guò)程監(jiān)管尚缺少健全合理的標(biāo)準(zhǔn)體系,。目前主要有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》兩個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),，國(guó)家層面的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)業(yè)資格,、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”,、居家養(yǎng)老等全流程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還存在不統(tǒng)一、不健全等問(wèn)題,。三是監(jiān)管鏈條銜接不夠,。養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管至少有兩個(gè)維度，首先是機(jī)構(gòu)監(jiān)管維度,，從用地審批,、建筑施工，到申請(qǐng)開(kāi)辦,、依法登記,、備案（注銷(xiāo)登記）這一條機(jī)構(gòu)監(jiān)管維度上，雖然通過(guò)行政審批制度改革實(shí)現(xiàn)了“并聯(lián)審批”“一網(wǎng)”“一門(mén)”辦理,，但基本上仍然是各個(gè)職能部門(mén)依據(jù)各自的法律法規(guī)實(shí)施審批,、審驗(yàn)、備案,，缺乏整體聯(lián)動(dòng),。其次,，在服務(wù)監(jiān)管維度上，還缺少根據(jù)不同等級(jí),、不同類(lèi)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的服務(wù)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測(cè)體系,。四是綜合監(jiān)管機(jī)制未理順。養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管涉及部門(mén)多,、監(jiān)管環(huán)節(jié)多,，各個(gè)部門(mén)的審批審驗(yàn)有的還存在互為前置條件，民政事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“管辦不分”,、法人登記不全,，不同部門(mén)之間還存在監(jiān)管行動(dòng)不互聯(lián)、監(jiān)管結(jié)果不互認(rèn),、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不互通等問(wèn)題,。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)的有關(guān)建議

及時(shí)修訂完善配套法規(guī)制度。堅(jiān)持于法有據(jù),、依法依規(guī),，抓緊制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記備案管理辦法》，準(zhǔn)確界定所監(jiān)管的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的范圍和類(lèi)型,，研究公布不同類(lèi)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立需審批許可的目錄清單,，明確監(jiān)管權(quán)力邊界。參照醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的做法,，制定并以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管的意見(jiàn),，明確綜合監(jiān)管的體制及部門(mén)職責(zé)、監(jiān)管的方式方法,，為民政依法履行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管牽頭職責(zé)做好頂層設(shè)計(jì),。

探索完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立科學(xué)的監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)是實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),，提高養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管水平的重要條件,。結(jié)合養(yǎng)老院質(zhì)量提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》達(dá)標(biāo)工作推進(jìn)力度,。在總結(jié)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,，綜合考慮經(jīng)營(yíng)規(guī)模、機(jī)構(gòu)類(lèi)型,、服務(wù)對(duì)象等多種因素,，探索建立分級(jí)分類(lèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù),。

建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制,。綜合監(jiān)管的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)。發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，研究制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部門(mén)監(jiān)管權(quán)責(zé)清單,，劃清監(jiān)管責(zé)任邊界,，壓實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)主管,、誰(shuí)監(jiān)管”的監(jiān)管主體責(zé)任,。打通審批信息、法人登記信息,、備案信息,、補(bǔ)貼信息、納稅信息,、企業(yè)和社會(huì)組織信用信息,、處罰信息互聯(lián)共享渠道，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管綜合信息平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)不同職能部門(mén)之間監(jiān)管信息互通,、監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、監(jiān)管聯(lián)動(dòng),。

強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果運(yùn)用,。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的最終目的是促進(jìn)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展，在發(fā)揮監(jiān)管“利劍”作用的同時(shí),，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮監(jiān)管的正面導(dǎo)向作用出發(fā)，建立監(jiān)管結(jié)果與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定,、財(cái)政補(bǔ)貼,、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、醫(yī)?；蜷L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)審批等掛鉤機(jī)制,，推動(dòng)綜合監(jiān)管結(jié)果發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用。

創(chuàng)新監(jiān)管方式,。必須運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,，整合隨機(jī)抽檢、定點(diǎn)監(jiān)測(cè),、違法失信,、投訴舉報(bào)等相關(guān)信息建立現(xiàn)代監(jiān)管方式，增強(qiáng)監(jiān)管效率,。

（作者系民政部政策研究中心研究員）