居家養(yǎng)老,，不只是老年人話題
【法眼觀天下】
作者：任際（遼寧大學中國老齡政策法律研究所所長、教授,、博士生導師）
編者按
九九重陽,。敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德，在當今社會,，積極構建養(yǎng)老,、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境,，事關億萬群眾福祉,，事關社會和諧。在重陽節(jié)來臨之際,，本版特邀請專家學者,，從法律保障的角度探討如何完善以居家養(yǎng)老為基礎的養(yǎng)老模式、鼓勵年輕人孝老愛親,，提出自己的觀點,。
根據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2018年末,，我國60周歲及以上人口達2.49億人,，占總人口的17.9%；2018年老年人口較2017年增長859萬,，未來每年新增老年人口約800萬到1000萬人,。目前，我國老年人呈現(xiàn)數(shù)量大,、空巢多,、高齡化等特點，居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務體系的重要組成部分,，成為滿足數(shù)量龐大的老年群體多方面需求的重要一環(huán),。積極扶助老年人居家養(yǎng)老，妥善保障老年人養(yǎng)老權益,，是我國養(yǎng)老體系建設的重中之重,。
1.居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”
長期以來，我國形成了以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。然而,，自20世紀90年代我國開始進入老齡化社會,，人口社會結構發(fā)生了很大變化，老年撫養(yǎng)比達到了17%,，社會養(yǎng)老需求和負擔加大,，隨之而來的養(yǎng)老方式呈現(xiàn)多層次、多樣化特征,。這種形態(tài)變化既改變了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式,，也成為多元養(yǎng)老服務和社會養(yǎng)老服務體系建設的新挑戰(zhàn)。
2019年6月5日,，云南昆明青年路社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務中心,，新開辦的愛心食堂受到社區(qū)老人歡迎，年滿60歲的老人辦理一張就餐卡就能按5元一餐的價格吃上四菜一湯的套餐,。光明圖片/視覺中國
老齡事業(yè)發(fā)展事關百姓福祉和國家發(fā)展全局,。黨的十八大報告提出，要“積極應對人口老齡化,，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產業(yè),。”黨的十八屆五中全會提出“建設以居家為基礎,、社區(qū)為依托,、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”。黨的十九大報告進一步提出構建養(yǎng)老,、孝老,、敬老政策體系和社會環(huán)境?！笆濉币?guī)劃綱要設立了“積極應對人口老齡化”專章,，提出要“開展應對人口老齡化行動，加強頂層設計,，構建以人口戰(zhàn)略,、生育政策、就業(yè)制度,、養(yǎng)老服務,、社保體系、健康保障,、人才培養(yǎng),、環(huán)境支持,、社會參與等為支撐的人口老齡化應對體系,。”這對發(fā)展居家養(yǎng)老、保障老年人權益提出了更高要求,。
2019年2月15日,，遼寧沈陽和平區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的90后養(yǎng)老護工在為老人服務。光明圖片/視覺中國
居家養(yǎng)老的基本內涵是尊重和發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎作用,，滿足大多數(shù)老年人在家居住養(yǎng)老需求,，同時發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的基本作用,。需要說明的是,，居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”，它具有更多含義：一是老年人能在自己熟悉的家庭環(huán)境中生活,，這也是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的含義,；二是老年人在居家中應當享受到專業(yè)服務部門的社會化服務。居家養(yǎng)老不是單一的老人在家居住或有老年人的家庭承擔全部養(yǎng)老責任,，居家養(yǎng)老具有社會性,，是以家庭為基礎，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托,，以社會保障制度為支撐,，由政府、企業(yè),、社會提供專業(yè)化服務的全方位社會扶助養(yǎng)老模式,。居家養(yǎng)老是重要的民生工程，也是我國現(xiàn)代化社會體系的重要組成部分,。
近年來,，中央和地方相繼出臺多項政策法律法規(guī)，大力推動和支持居家養(yǎng)老,。如2016年民政部,、財政部開展中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作，重點支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的7個重點領域,。北京成為全國首個出臺地方居家養(yǎng)老服務條例的省市,。2019年8月，國務院常務會議決定,，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎的多樣化養(yǎng)老服務,，為老年人提供助餐、助醫(yī),、助行,、助潔等便捷服務。這充分表明黨和政府對居家養(yǎng)老這一重大社會民生的關切和重視,。
2.居家養(yǎng)老需要改善的關鍵點
居家養(yǎng)老是老年人實現(xiàn)養(yǎng)老需求的重要途徑,，也是多層次養(yǎng)老方式的重要內容。盡管現(xiàn)在有的地方政府確立了“9073”或“9064”目標要求，但在養(yǎng)老體系建設和實施中,，還存在一些具體問題,，主要可歸納為三個方面：對居家養(yǎng)老認識偏差；居家養(yǎng)老社會供給不足,；居家養(yǎng)老權益保障不完善,。
第一，居家養(yǎng)老不等于家庭養(yǎng)老,。
家庭養(yǎng)老在精神慰藉和親情關愛等方面具有顯著優(yōu)勢,，是其他養(yǎng)老方式難以替代的。雖然現(xiàn)在家庭結構變化使得一些家庭成員難以承擔養(yǎng)老重任,，但兒女希望盡孝,、老人希望在家養(yǎng)老的觀念沒有根本轉變，因為家庭養(yǎng)老符合傳統(tǒng)習慣,、家庭觀念,，老人在心理上更易接受。而現(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老,，無論是規(guī)模,、形態(tài)、模式,、手段等各個方面,，都已經與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不同。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老,，是由家庭提供所有的養(yǎng)老服務,。但由于家庭小型化等因素，已不能完全滿足現(xiàn)代家庭養(yǎng)老需求,，需要社會提供養(yǎng)老服務,。居家養(yǎng)老中的“家”具有開放形態(tài)，不局限于狹義家庭,，而是擴大到老人所處社區(qū)的廣義家庭,。這個廣義的“家”，既包括物質條件,、設施,，也涵蓋人文社會環(huán)境，在這樣的綜合環(huán)境中老人能得到更好照顧,?？梢哉f居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老與社會保障相結合的社會全方位養(yǎng)老，其中家庭養(yǎng)老仍然是基礎和關鍵,，沒有家庭養(yǎng)老就沒有居家養(yǎng)老,，社區(qū)養(yǎng)老,、機構養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補充。
我國老齡化程度日益加深,，要求我們必須探索符合我國國情的、積極的老齡化應對之路,。居家養(yǎng)老是順應我國國情的養(yǎng)老解決方案,，既符合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，又能滿足大多數(shù)老人在家養(yǎng)老的需求,，但需要轉變的一點是,，不能把養(yǎng)老問題僅僅看作是老人自己的問題，政府,、社會,、市場、家庭和個人應共同成為居家養(yǎng)老的主力軍,。除了發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎作用,，在居家養(yǎng)老中，政府,、社區(qū)和機構應當更多作為,，協(xié)助解決老年人基本衣、食,、住,、行等問題，老人居住環(huán)境中的宜居設施,，老人的出行扶手,、輪椅通道等。我國老年人權益保障法強調了居家養(yǎng)老的重要地位,，為國家建立健全居家養(yǎng)老支持政策提供了法律依據,，其中第5條規(guī)定，國家建立和完善以居家為基礎,、社區(qū)為依托,、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，將居家養(yǎng)老服務上升到法律層面,。
第二,，大力建設居家養(yǎng)老服務設施。
20世紀80年代,，國際社會提出了“就地養(yǎng)老”理念,。1991年，《聯(lián)合國老年人原則》也強調“老年人應盡可能在家中居住”,。通過家庭和社區(qū)創(chuàng)造支持環(huán)境,，使老人盡可能居家養(yǎng)老,，已經被老齡化社會的先發(fā)國家廣泛接受。
我國的居家養(yǎng)老模式有傳統(tǒng),，有需求,，國家的養(yǎng)老政策方向也是以居家養(yǎng)老為基礎。這就要求盡快解決百姓居家養(yǎng)老服務建設滯后的問題,。目前的居家養(yǎng)老服務發(fā)展中,，由于社區(qū)資源有限并且功能繁雜，居家養(yǎng)老模式也不成熟,，各地還普遍處在探索階段,，缺乏相應的規(guī)范和標準，如在設施建設,、功能設置,、服務供給等方面還沒有為老人居家服務提供有力支撐，具體如身體狀況差,、自理能力弱的老年人無法得到相應的照料與服務,，使得很多老人只能選擇進入養(yǎng)老機構，這也加劇了養(yǎng)老機構床位的緊張,。同時,，政府的財政投入集中在建設養(yǎng)老機構、福利院等養(yǎng)老設施方面,，對于民辦養(yǎng)老機構建設（運營）近年來也加大了補貼,。目前，各地的居家養(yǎng)老服務項目普遍是政府為特定的資助對象購買服務,，但是對于老人居家養(yǎng)老還沒有或缺乏補貼對策和措施,。在沒有補貼的情況下，老百姓購買居家養(yǎng)老服務的積極性不足,，也加劇了老人對養(yǎng)老機構,，尤其是公辦養(yǎng)老機構的依賴。
第三,，老年人居家養(yǎng)老的權利需要法律切實保障,。
居家養(yǎng)老是老年人的基本權利。在居家養(yǎng)老模式推進的過程中,，老年人的權益保護不容忽視,。我國目前雖然有老年人權益保障法，各省市也有居家養(yǎng)老服務條例等法規(guī)出臺,，這對于居家養(yǎng)老模式的建立有極大推動作用,，也在相當程度上維護了老年人的權益。但是,，對于居家養(yǎng)老服務中老年人的權利和義務規(guī)范不足,，很多規(guī)定過于籠統(tǒng),，缺乏可操作性，具體責任不夠明確,，居家養(yǎng)老的突出問題仍亟待解決,。如居家養(yǎng)老中發(fā)生的爭議糾紛，存在投訴難等問題,。某些養(yǎng)老產業(yè)非法集資騙取老年人的積蓄,，有的居家護理人員虐待老年人等，都需要出臺切實,、具體的保障規(guī)則,。
3.如何全方位建設居家養(yǎng)老
目前,，我國已初步形成了居家養(yǎng)老為基礎,、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系,。北京,、上海、廣州,、深圳,、杭州等經濟發(fā)達地區(qū)，也開始了更多的“居家養(yǎng)老服務”的試驗和探索,。老年人權益保障法第13條明確：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎,，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人,?！北本⒄憬?、江蘇,、寧夏、合肥,、青島,、沈陽等地制定了養(yǎng)老服務促進條例或居家養(yǎng)老服務條例等專項地方性法規(guī)。當前我國正處于養(yǎng)老方式轉化的關鍵時期,，對此,，筆者建議：
第一，做好立法規(guī)劃,，將居家養(yǎng)老納入法治化軌道,。
在推動居家養(yǎng)老發(fā)展的過程中，應當創(chuàng)新居家養(yǎng)老政策法律,，建立和做好立法規(guī)劃,，我國老年權益保障法應當在內容上更細致設計,，以便于老人更便捷地行使權利。建議將居家養(yǎng)老服務的保障內容在老年人權益保障法中設立專章予以規(guī)定,，并就居家養(yǎng)老服務糾紛實體處理和程序作出單獨規(guī)定,；在條件成熟的時候，還可以制定標準相對統(tǒng)一,、立法內容明確的“居家養(yǎng)老服務條例”,，提高居家養(yǎng)老服務法律層級，依法推動居家養(yǎng)老,，為居家養(yǎng)老提供更多有法可依的制度規(guī)范,；還可以從長期護理保險、居家照護,、居家養(yǎng)老設施建設等角度健全基礎規(guī)范,，不僅滿足老年人居家養(yǎng)老需要，而且構建居家養(yǎng)老法律體系,，從而實現(xiàn)老有所依,、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī),，進而實現(xiàn)老有所為,、老有所樂。
第二,，科學制定養(yǎng)老服務體系發(fā)展規(guī)劃,，完善我國居家養(yǎng)老服務體系。我國各地老齡化程度,、經濟社會發(fā)展水平,、居民傳統(tǒng)觀念和行為習慣有很大差異，科學制定養(yǎng)老服務體系發(fā)展規(guī)劃,，建立完善的居家養(yǎng)老服務體系,，對我國養(yǎng)老事業(yè)和產業(yè)發(fā)展尤為重要。在法律上應當為居家養(yǎng)老服務機構的管理與監(jiān)督提供明確的依據,，真正做到依法推動居家養(yǎng)老服務的健康,、有序發(fā)展。在居家養(yǎng)老中需要實行標準化監(jiān)管,，并對家庭,、社區(qū)、機構的綜合場所或各自的場所科學設計,，比如衛(wèi)生標準,、養(yǎng)老設施等都需要認真規(guī)范，保障老人的安全,。
第三,，創(chuàng)造適合老年人生活的宜居環(huán)境,。積極對城市現(xiàn)有老舊小區(qū)進行適老化改造，滿足老人的實際需要,；在新建小區(qū)規(guī)劃中,，應充分考慮老年人需要，做好保護規(guī)劃,；探索建立鼓勵家庭醫(yī)生加入居家養(yǎng)老服務的醫(yī)養(yǎng)結合新模式,；推遲老年人入住養(yǎng)老機構的時間；將養(yǎng)老補貼發(fā)給老年人本人或監(jiān)護人,，鼓勵老年人自己選擇養(yǎng)老方式,。
第四，引導老年人及其家庭采取積極主動的養(yǎng)老方式,。鼓勵“老有所樂,，老有多為”，為老年人居家養(yǎng)老創(chuàng)造支持條件,，弘揚“孝老愛親”優(yōu)良傳統(tǒng),，鼓勵家庭成員在老年人照顧方面發(fā)揮基礎作用,。在國外,，居家養(yǎng)老的成本效益是高于機構成本效益的，所以“老年人應盡可能在家里居住”已經成為各國養(yǎng)老戰(zhàn)略的主導思路,。在我國,，全社會扶助居家養(yǎng)老是改善老年人健康、提高家庭和社會的照顧水平的必然選擇,。
《光明日報》（ 2019年10月06日 07版）
掃一掃在手機端打開當前頁
|
|
【大 中 小】 【打印】 |
京公網安備11040102700079號