居家養(yǎng)老,，不只是老年人話題
【法眼觀天下】
作者：任際（遼寧大學(xué)中國(guó)老齡政策法律研究所所長(zhǎng),、教授,、博士生導(dǎo)師）
編者按
九九重陽,。敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德,，在當(dāng)今社會(huì),，積極構(gòu)建養(yǎng)老,、孝老,、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境,，事關(guān)億萬群眾福祉,，事關(guān)社會(huì)和諧。在重陽節(jié)來臨之際，本版特邀請(qǐng)專家學(xué)者,，從法律保障的角度探討如何完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式,、鼓勵(lì)年輕人孝老愛親，提出自己的觀點(diǎn),。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),，截至2018年末，我國(guó)60周歲及以上人口達(dá)2.49億人,，占總?cè)丝诘?7.9%,；2018年老年人口較2017年增長(zhǎng)859萬，未來每年新增老年人口約800萬到1000萬人,。目前,，我國(guó)老年人呈現(xiàn)數(shù)量大、空巢多,、高齡化等特點(diǎn),，居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，成為滿足數(shù)量龐大的老年群體多方面需求的重要一環(huán),。積極扶助老年人居家養(yǎng)老,，妥善保障老年人養(yǎng)老權(quán)益，是我國(guó)養(yǎng)老體系建設(shè)的重中之重,。
1.居家養(yǎng)老不是簡(jiǎn)單的“家庭養(yǎng)老”
長(zhǎng)期以來,，我國(guó)形成了以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。然而,，自20世紀(jì)90年代我國(guó)開始進(jìn)入老齡化社會(huì),，人口社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，老年撫養(yǎng)比達(dá)到了17%,，社會(huì)養(yǎng)老需求和負(fù)擔(dān)加大,，隨之而來的養(yǎng)老方式呈現(xiàn)多層次、多樣化特征,。這種形態(tài)變化既改變了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式,，也成為多元養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新挑戰(zhàn)。
2019年6月5日,，云南昆明青年路社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心,，新開辦的愛心食堂受到社區(qū)老人歡迎，年滿60歲的老人辦理一張就餐卡就能按5元一餐的價(jià)格吃上四菜一湯的套餐,。光明圖片/視覺中國(guó)
老齡事業(yè)發(fā)展事關(guān)百姓福祉和國(guó)家發(fā)展全局,。黨的十八大報(bào)告提出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化,，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè),?！秉h的十八屆五中全會(huì)提出“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”,。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出構(gòu)建養(yǎng)老、孝老,、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境?！笆濉币?guī)劃綱要設(shè)立了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”專章,，提出要“開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，構(gòu)建以人口戰(zhàn)略,、生育政策、就業(yè)制度,、養(yǎng)老服務(wù),、社保體系、健康保障,、人才培養(yǎng),、環(huán)境支持、社會(huì)參與等為支撐的人口老齡化應(yīng)對(duì)體系,?！边@對(duì)發(fā)展居家養(yǎng)老、保障老年人權(quán)益提出了更高要求,。
2019年2月15日,，遼寧沈陽和平區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的90后養(yǎng)老護(hù)工在為老人服務(wù)。光明圖片/視覺中國(guó)
居家養(yǎng)老的基本內(nèi)涵是尊重和發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用,，滿足大多數(shù)老年人在家居住養(yǎng)老需求,，同時(shí)發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基本作用,。需要說明的是,，居家養(yǎng)老不是簡(jiǎn)單的“家庭養(yǎng)老”，它具有更多含義：一是老年人能在自己熟悉的家庭環(huán)境中生活,，這也是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的含義,；二是老年人在居家中應(yīng)當(dāng)享受到專業(yè)服務(wù)部門的社會(huì)化服務(wù)。居家養(yǎng)老不是單一的老人在家居住或有老年人的家庭承擔(dān)全部養(yǎng)老責(zé)任,，居家養(yǎng)老具有社會(huì)性,，是以家庭為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托,，以社會(huì)保障制度為支撐,，由政府、企業(yè)、社會(huì)提供專業(yè)化服務(wù)的全方位社會(huì)扶助養(yǎng)老模式,。居家養(yǎng)老是重要的民生工程,，也是我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)體系的重要組成部分。
近年來,，中央和地方相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策法律法規(guī),，大力推動(dòng)和支持居家養(yǎng)老。如2016年民政部,、財(cái)政部開展中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作,，重點(diǎn)支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的7個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。北京成為全國(guó)首個(gè)出臺(tái)地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例的省市,。2019年8月,，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù),，為老年人提供助餐,、助醫(yī)、助行,、助潔等便捷服務(wù),。這充分表明黨和政府對(duì)居家養(yǎng)老這一重大社會(huì)民生的關(guān)切和重視。
2.居家養(yǎng)老需要改善的關(guān)鍵點(diǎn)
居家養(yǎng)老是老年人實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求的重要途徑,，也是多層次養(yǎng)老方式的重要內(nèi)容,。盡管現(xiàn)在有的地方政府確立了“9073”或“9064”目標(biāo)要求，但在養(yǎng)老體系建設(shè)和實(shí)施中,，還存在一些具體問題,，主要可歸納為三個(gè)方面：對(duì)居家養(yǎng)老認(rèn)識(shí)偏差；居家養(yǎng)老社會(huì)供給不足,；居家養(yǎng)老權(quán)益保障不完善,。
第一，居家養(yǎng)老不等于家庭養(yǎng)老,。
家庭養(yǎng)老在精神慰藉和親情關(guān)愛等方面具有顯著優(yōu)勢(shì),，是其他養(yǎng)老方式難以替代的。雖然現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)變化使得一些家庭成員難以承擔(dān)養(yǎng)老重任,，但兒女希望盡孝,、老人希望在家養(yǎng)老的觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，因?yàn)榧彝ヰB(yǎng)老符合傳統(tǒng)習(xí)慣,、家庭觀念,，老人在心理上更易接受。而現(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老,，無論是規(guī)模,、形態(tài),、模式、手段等各個(gè)方面,，都已經(jīng)與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不同,。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，是由家庭提供所有的養(yǎng)老服務(wù),。但由于家庭小型化等因素,，已不能完全滿足現(xiàn)代家庭養(yǎng)老需求，需要社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù),。居家養(yǎng)老中的“家”具有開放形態(tài),，不局限于狹義家庭，而是擴(kuò)大到老人所處社區(qū)的廣義家庭,。這個(gè)廣義的“家”，既包括物質(zhì)條件,、設(shè)施,，也涵蓋人文社會(huì)環(huán)境，在這樣的綜合環(huán)境中老人能得到更好照顧,?？梢哉f居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老與社會(huì)保障相結(jié)合的社會(huì)全方位養(yǎng)老，其中家庭養(yǎng)老仍然是基礎(chǔ)和關(guān)鍵,，沒有家庭養(yǎng)老就沒有居家養(yǎng)老,，社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補(bǔ)充,。
我國(guó)老齡化程度日益加深,，要求我們必須探索符合我國(guó)國(guó)情的、積極的老齡化應(yīng)對(duì)之路,。居家養(yǎng)老是順應(yīng)我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老解決方案,，既符合我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，又能滿足大多數(shù)老人在家養(yǎng)老的需求,，但需要轉(zhuǎn)變的一點(diǎn)是,，不能把養(yǎng)老問題僅僅看作是老人自己的問題，政府,、社會(huì),、市場(chǎng)、家庭和個(gè)人應(yīng)共同成為居家養(yǎng)老的主力軍,。除了發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用,，在居家養(yǎng)老中，政府,、社區(qū)和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更多作為,，協(xié)助解決老年人基本衣,、食、住,、行等問題,，老人居住環(huán)境中的宜居設(shè)施，老人的出行扶手,、輪椅通道等,。我國(guó)老年人權(quán)益保障法強(qiáng)調(diào)了居家養(yǎng)老的重要地位，為國(guó)家建立健全居家養(yǎng)老支持政策提供了法律依據(jù),，其中第5條規(guī)定,，國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系,，將居家養(yǎng)老服務(wù)上升到法律層面。
第二,，大力建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。
20世紀(jì)80年代，國(guó)際社會(huì)提出了“就地養(yǎng)老”理念,。1991年,，《聯(lián)合國(guó)老年人原則》也強(qiáng)調(diào)“老年人應(yīng)盡可能在家中居住”。通過家庭和社區(qū)創(chuàng)造支持環(huán)境,，使老人盡可能居家養(yǎng)老,，已經(jīng)被老齡化社會(huì)的先發(fā)國(guó)家廣泛接受。
我國(guó)的居家養(yǎng)老模式有傳統(tǒng),，有需求,，國(guó)家的養(yǎng)老政策方向也是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。這就要求盡快解決百姓居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)滯后的問題,。目前的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中,，由于社區(qū)資源有限并且功能繁雜，居家養(yǎng)老模式也不成熟,，各地還普遍處在探索階段,，缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如在設(shè)施建設(shè),、功能設(shè)置,、服務(wù)供給等方面還沒有為老人居家服務(wù)提供有力支撐，具體如身體狀況差,、自理能力弱的老年人無法得到相應(yīng)的照料與服務(wù),，使得很多老人只能選擇進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這也加劇了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的緊張,。同時(shí),，政府的財(cái)政投入集中在建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),、福利院等養(yǎng)老設(shè)施方面，對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)（運(yùn)營(yíng)）近年來也加大了補(bǔ)貼,。目前,，各地的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目普遍是政府為特定的資助對(duì)象購(gòu)買服務(wù)，但是對(duì)于老人居家養(yǎng)老還沒有或缺乏補(bǔ)貼對(duì)策和措施,。在沒有補(bǔ)貼的情況下,，老百姓購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不足，也加劇了老人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的依賴,。
第三，老年人居家養(yǎng)老的權(quán)利需要法律切實(shí)保障,。
居家養(yǎng)老是老年人的基本權(quán)利,。在居家養(yǎng)老模式推進(jìn)的過程中，老年人的權(quán)益保護(hù)不容忽視,。我國(guó)目前雖然有老年人權(quán)益保障法,，各省市也有居家養(yǎng)老服務(wù)條例等法規(guī)出臺(tái)，這對(duì)于居家養(yǎng)老模式的建立有極大推動(dòng)作用,，也在相當(dāng)程度上維護(hù)了老年人的權(quán)益,。但是,，對(duì)于居家養(yǎng)老服務(wù)中老年人的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范不足,，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性,，具體責(zé)任不夠明確,，居家養(yǎng)老的突出問題仍亟待解決。如居家養(yǎng)老中發(fā)生的爭(zhēng)議糾紛,，存在投訴難等問題,。某些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)非法集資騙取老年人的積蓄，有的居家護(hù)理人員虐待老年人等,，都需要出臺(tái)切實(shí),、具體的保障規(guī)則。
3.如何全方位建設(shè)居家養(yǎng)老
目前,，我國(guó)已初步形成了居家養(yǎng)老為基礎(chǔ),、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系,。北京,、上海、廣州,、深圳,、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),，也開始了更多的“居家養(yǎng)老服務(wù)”的試驗(yàn)和探索。老年人權(quán)益保障法第13條明確：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ),，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重,、關(guān)心和照料老年人?！北本?、浙江、江蘇,、寧夏,、合肥、青島,、沈陽等地制定了養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例或居家養(yǎng)老服務(wù)條例等專項(xiàng)地方性法規(guī),。當(dāng)前我國(guó)正處于養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)此,，筆者建議：
第一,，做好立法規(guī)劃，將居家養(yǎng)老納入法治化軌道,。
在推動(dòng)居家養(yǎng)老發(fā)展的過程中,，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新居家養(yǎng)老政策法律，建立和做好立法規(guī)劃,，我國(guó)老年權(quán)益保障法應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上更細(xì)致設(shè)計(jì),，以便于老人更便捷地行使權(quán)利。建議將居家養(yǎng)老服務(wù)的保障內(nèi)容在老年人權(quán)益保障法中設(shè)立專章予以規(guī)定,，并就居家養(yǎng)老服務(wù)糾紛實(shí)體處理和程序作出單獨(dú)規(guī)定,；在條件成熟的時(shí)候，還可以制定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一,、立法內(nèi)容明確的“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”,，提高居家養(yǎng)老服務(wù)法律層級(jí)，依法推動(dòng)居家養(yǎng)老,，為居家養(yǎng)老提供更多有法可依的制度規(guī)范,；還可以從長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、居家照護(hù),、居家養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等角度健全基礎(chǔ)規(guī)范,，不僅滿足老年人居家養(yǎng)老需要，而且構(gòu)建居家養(yǎng)老法律體系,，從而實(shí)現(xiàn)老有所依,、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī),，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老有所為,、老有所樂,。
第二，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃,，完善我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系,。我國(guó)各地老齡化程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,、居民傳統(tǒng)觀念和行為習(xí)慣有很大差異,，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系,，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要,。在法律上應(yīng)當(dāng)為居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督提供明確的依據(jù)，真正做到依法推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的健康,、有序發(fā)展,。在居家養(yǎng)老中需要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，并對(duì)家庭,、社區(qū),、機(jī)構(gòu)的綜合場(chǎng)所或各自的場(chǎng)所科學(xué)設(shè)計(jì)，比如衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),、養(yǎng)老設(shè)施等都需要認(rèn)真規(guī)范,，保障老人的安全。
第三,，創(chuàng)造適合老年人生活的宜居環(huán)境,。積極對(duì)城市現(xiàn)有老舊小區(qū)進(jìn)行適老化改造，滿足老人的實(shí)際需要,；在新建小區(qū)規(guī)劃中,，應(yīng)充分考慮老年人需要,，做好保護(hù)規(guī)劃,；探索建立鼓勵(lì)家庭醫(yī)生加入居家養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式；推遲老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的時(shí)間,；將養(yǎng)老補(bǔ)貼發(fā)給老年人本人或監(jiān)護(hù)人，鼓勵(lì)老年人自己選擇養(yǎng)老方式,。
第四,，引導(dǎo)老年人及其家庭采取積極主動(dòng)的養(yǎng)老方式,。鼓勵(lì)“老有所樂，老有多為”,，為老年人居家養(yǎng)老創(chuàng)造支持條件,，弘揚(yáng)“孝老愛親”優(yōu)良傳統(tǒng),，鼓勵(lì)家庭成員在老年人照顧方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。在國(guó)外,，居家養(yǎng)老的成本效益是高于機(jī)構(gòu)成本效益的，所以“老年人應(yīng)盡可能在家里居住”已經(jīng)成為各國(guó)養(yǎng)老戰(zhàn)略的主導(dǎo)思路,。在我國(guó)，全社會(huì)扶助居家養(yǎng)老是改善老年人健康,、提高家庭和社會(huì)的照顧水平的必然選擇,。
《光明日?qǐng)?bào)》（ 2019年10月06日 07版）
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