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黃石松

從政府與市場的關(guān)系出發(fā),，西方學(xué)者對不同國家的社會福利體制進行分類，分成四種類型的養(yǎng)老服務(wù)體系：以北歐國家為代表的“高稅收,、高福利”機制型養(yǎng)老服務(wù)體系,；以私人和自由市場為導(dǎo)向的“補缺型”養(yǎng)老服務(wù)體系；以國家為主導(dǎo),、重視社會組織和企業(yè)協(xié)作的“伙伴關(guān)系”養(yǎng)老服務(wù)體系；以及受儒家文化影響,、以市場化和社會化為主導(dǎo)的“去福利型”養(yǎng)老服務(wù)體系,，以日本、韓國,、新加坡為代表,。

養(yǎng)老究竟是誰的事

盡管養(yǎng)老模式不盡相同，各國都在尋求老人和家庭,、社會組織（企業(yè)）,、市場與政府之間在養(yǎng)老職責(zé)與供需之間的平衡點，通過建立基本養(yǎng)老保障制度，從制度和體制上提供穩(wěn)定持續(xù)的系統(tǒng)性保障,。但歸根結(jié)底,，養(yǎng)老義務(wù)的最基礎(chǔ)作用在家庭，養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”都需要家庭直接參與或發(fā)揮家庭的作用,。

近日,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），出臺28條具體措施,，意見明確：為打通“堵點”,，消除“痛點”，破除發(fā)展障礙,，健全市場機制,，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機構(gòu)為補充,、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全高齡,、失能老年人長期照護服務(wù)體系,。《意見》要求：確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上,，有效滿足老年人多樣化,、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感,、幸福感,、安全感顯著提高。

這是一套“組合拳”,，重點突出,、精準(zhǔn)有力。一是目標(biāo)明確,。重點是解決“市場活力不足,、發(fā)展不平衡不充分、有效供給不足,、服務(wù)質(zhì)量不高”的問題,，持續(xù)完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機構(gòu)為補充,、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。抓住了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主要矛盾和矛盾的主要方面,。二是倡導(dǎo)性條款少,。《意見》每一條都是奔著“怎么干”去的?？吹贸?，政策出臺前做了大量的一線調(diào)研，充分吸收了各方面的意見,，非常接地氣,。比如，針對養(yǎng)老機構(gòu)融資難問題,，提出了探索向民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款,、鼓勵企業(yè)發(fā)行可續(xù)期債券等措施，就是針對養(yǎng)老服務(wù)投資回收周期長,、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)輕資產(chǎn)運營等行業(yè)特點,，很解渴。三是組織保障有力,?！兑庖姟访鞔_了國務(wù)院建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度，每一條又列明了責(zé)任部門,。并在文件開篇就明確建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度,，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機制,，完善事中事后監(jiān)管制度,。總之,《意見》進一步明確了各級政府的責(zé)任,，進一步清晰了政府與市場的關(guān)系,，對于解決養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”的問題將產(chǎn)生積極的推動作用。

應(yīng)更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用

筆者認(rèn)為,，在強化政府責(zé)任,、完善市場機制的同時，還要更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用,。從20世紀(jì)80年代開始,，為應(yīng)對人口老齡化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，世界各國在鼓勵生育,、完善養(yǎng)老保障制度,、建立健康服務(wù)體系、發(fā)揮老人作用,、再教育和社會參與、鼓勵移民等方面采取了一系列政策,。從世界各國的通行做法看,，首要的是發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用。例如，日本在過去的40多年里持續(xù)通過經(jīng)濟補償,、服務(wù)配套等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān),。法國是目前世界上鼓勵生育政策較為完善的國家，政府每年用于推動生育率的家庭福利政策資金占國民生產(chǎn)總值的2.7%左右,，美國國會于1993年通過了《家庭和醫(yī)療休假法》,，明確提出任何員工可以因產(chǎn)假、照顧產(chǎn)假,、照顧家庭成員生病等原因向雇主請長達3個月的“家庭照料假期”,，而雇主必須保留員工的職位。2000年,，美國把“全國家庭照顧者支持項目”寫進《美國老年法》,，以保障各州的養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)服務(wù)提供商共同開發(fā)為家庭照料者提供支持的各項服務(wù)。新加坡政府從1998年開始主辦每兩年一次的“親家庭企業(yè)獎”,，鼓勵企業(yè)提供彈性上班工時,、在家遠(yuǎn)距離工作等有利于員工平衡生活的措施。

一些發(fā)達國家的長期照護制度應(yīng)運而生,。從建立至今,，逐步形成了包括長期照護保險制度、以社區(qū)居家為主的服務(wù)提供體系,、政府主導(dǎo)的服務(wù)監(jiān)管制度等,。當(dāng)前，國際上長期護理保險大致可以分為兩類,，商業(yè)型模式（如美國）和社會保險型模式（如日本,、德國、韓國）,。美國的長期護理服務(wù)是由政府主導(dǎo)的公共長期護理計劃和市場主導(dǎo)的商業(yè)長期護理保險提供,，市場可作為服務(wù)提供方參與到公共長期護理計劃的實施中，而政府在商業(yè)長期護理保險運行中扮演監(jiān)督者的角色,。日韓兩國都采取社會保險的形式強制參保,，且兩國都通過對有需求老年人進行系統(tǒng)評估后，由專門的管理機構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)監(jiān)管和執(zhí)行,。1997年日本制定了《護理保險法》,，并于2000年4月正式實施長期護理保險制度，保險費用由中央及地方政府和個人共同承擔(dān),。韓國則從2008年7月起實施《老年人長期照護保險法》,。

完善支持家庭發(fā)揮基礎(chǔ)作用的制度體系

2016年5月27日中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行集體學(xué)習(xí),習(xí)近平總書記強調(diào)，敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德,。要把弘揚孝親敬老納入社會主義核心價值觀宣傳教育,，建設(shè)具有民族特色,、時代特征的孝親敬老文化。要加強家庭建設(shè),，教育引導(dǎo)人們自覺承擔(dān)家庭責(zé)任,、樹立良好家風(fēng)，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位,。

建議國務(wù)院有關(guān)部門系統(tǒng)研究建立健全家庭照顧者支持政策,，并持續(xù)推進。比如,，以經(jīng)濟補償,、稅收減免、服務(wù)配套,、休假安排等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān),、鼓勵生育，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān),、鼓勵家庭開展力所能及的照護,；通過“時間銀行”等機制鼓勵親屬或社區(qū)鄰里開展養(yǎng)老服務(wù)；以教育引導(dǎo)和法律強制性要求相結(jié)合,，完善老年人維權(quán)機制,；切實加強家庭建設(shè)，樹立良好家風(fēng),，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位,。

（作者系中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）