堅持與完善中國特色社會主義救助制度 建立應對相對貧困問題的長效機制
鄭功成
黨的十九屆四中全會通過的《決定》首次提出了民生保障制度的新概念，并將其作為中國特色社會主義制度體系的重要構成部分。這是對包括社會救助在內的各種民生保障制度安排的準確定性，意味著從現(xiàn)在開始將全面統(tǒng)籌推進中國特色民生保障制度的建設與發(fā)展，從而為社會救助制度的發(fā)展與完善提供了良好契機。在這樣的背景下，推動社會救助制度化、法制化，無疑是貫徹落實十九屆四中全會精神的應有之義。
在新時代的社會救助制度建設中，最重要的是明白堅持和鞏固什么、完善與發(fā)展什么。
70年的實踐表明，我國社會救助制度雖然經歷了不同的發(fā)展時期，但始終堅持保障低收入困難群體與弱勢群體利益的目標取向，維護了社會公平的底線，構成了中國特色社會主義制度的兜底性制度安排。因此，首先應當堅持社會救助在整個社會保障制度體系和整個民生保障制度體系中的基礎性、兜底性制度安排定位，承擔起免除所有人生存危機的重任，即任何人不因任何原因陷入生存危機而不能自拔，這是其應有的功能定位。同時，堅持應救盡救的目標定位和政府負責到底的責任定位。其次，應當堅持遵循社會救助的基本規(guī)律，適應我國國情，即中國特色社會主義。中國特色社會主義更要重視對低收入困難群體的扶助與照顧，這樣才能實現(xiàn)同步小康，走向共同富裕的目標。
任何制度都會面臨時代發(fā)展變化的挑戰(zhàn)，社會保障更是需要順應人民福利訴求的持續(xù)升級。中國特色社會主義制度之所以具有強大生命力和巨大優(yōu)越性，是因為在70年的建設與發(fā)展中與時俱進，堅持中國特色的國體和政體，堅持黨的宗旨和社會主義的本質要求，堅持公有制的主體地位和政府對經濟的掌控能力。同時，又適應時代發(fā)展變化進行經濟改革、社會轉型和文化建設，并作出與時俱進的調整，社會救助也不例外。我國的社會救助制度在過去70年間發(fā)生了重大變化，實現(xiàn)了主要由單位或集體提供向政府提供的轉變。時代發(fā)展到今天，絕對貧困現(xiàn)象即將被送進歷史，相對貧困對象將成為社會救助的目標群體。黨的十九屆四中全會明確提出，構建應對相對貧困的長效機制，就是對社會救助制度進一步完善與發(fā)展的新要求。從主要面對絕對貧困人口轉向面向相對貧困群體，社會救助制度應該有一個升華，不能是以往制度的簡單延伸和延續(xù)。在此，需要搞清楚什么是相對貧困。它其實是一個相對大多數(shù)人而言的動態(tài)概念，即達不到大多數(shù)人的生活水準就可以被認定為相對貧困，這意味著未來的社會救助對象并不一定會伴隨國家發(fā)展進步不斷減少甚至消失，而會永遠存在。只有搞清楚了相對貧困的概念及其水漲船高的邊界，才能明確應救盡救的責任與范圍，并與時俱進地調整社會救助的目標與政策體系。因此，作為應對相對貧困問題的長效機制，社會救助在未來必定是不斷發(fā)展的，直至實現(xiàn)了共同富裕的目標。同時，要明確各級政府的責任，改變救助資源配置方式，完善社會救助管理體制與運行機制，在確保救助制度切實兜住底線的同時，賦予促進救助對象具備發(fā)展能力的功能。
加快推動社會救助立法也是當務之急。因為只有法制化的社會救助才能真正全面落實政府的救助責任，才能讓困難群體的救助權益更加清晰明了，才能確保社會救助正常有序發(fā)展。建議在推動社會救助立法中，一是要樹立正確理念并對其準確定位。新時代的社會救助應當是應對相對貧困的長效機制，是要讓人民免于生存危機并能夠獲得發(fā)展能力、發(fā)展條件與發(fā)展機會。二是要厘清社會救助制度的責任邊界。社會救助應當與社會福利、社會保險相協(xié)調，但又不能混淆，如果混淆了界線，即使短期內取得成效，也會留下后遺癥，到時再矯正就會付出高昂的成本或代價。三是要擴充社會救助保障范圍。現(xiàn)在的貧困問題，在物質層面是完全可以解決的，而要解決精神貧困、強化內生動力還是一個長期任務。因此，新時代的社會救助制度不能只考慮物質保障，還要考慮物質保障的升級和精神文化方面的保障。四是要努力制定一部優(yōu)質的社會救助法律。不是良法不可能帶來善治，要站在國家利益和人民利益的角度發(fā)出理性聲音，制定一部高質量的社會救助法。責任主體明確、救助對象明確、救助內容明確、救助標準明確，這才是立法的關鍵內容。
（作者系中國人民大學教授、中國社會保障學會會長。本文系作者在12月4日“中國社會救助制度的改革與立法”——第六屆中國社會救助研討會上的發(fā)言摘編）
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