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鐘仁耀

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，該決定指出：堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制。我國消滅絕對貧困人口速度在不斷加快，脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得了巨大成效。2020年在完成脫貧攻堅(jiān)后的主要任務(wù)和目標(biāo)將是如何解決相對貧困問題及如何構(gòu)建其長效機(jī)制。

如何認(rèn)識相對貧困

“貧困”不僅具有經(jīng)濟(jì)、社會和政治的三重屬性，而且是一個動態(tài)變化的過程。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它的內(nèi)涵與外延也在不斷拓展。2011年我國出臺了2300元/年的貧困線，近幾年在2300元/年貧困線的基礎(chǔ)上逐步提高貧困線，到2019年我國貧困線已達(dá)到3747元。正是基于這種客觀發(fā)展規(guī)律，我國2020年前消滅絕對貧困之后，作出了未來要解決相對貧困的決斷，并未雨綢繆，構(gòu)建長效機(jī)制。

我國的相對貧困理念，無論在其內(nèi)涵上還是外延上都不同于西方國家的相對貧困概念。西方國家的相對貧困線是基于社會收入中位數(shù)60%等來確立，是一個群體相對于高收入群體來說，其收入水平較低并其生活水準(zhǔn)處于相對貧困狀況。而我國的相對貧困主要是指絕對貧困線以上但其收入處于較低水平。由于我國的最低生活保障往往與現(xiàn)行專項(xiàng)社會救助捆綁在一起，只有最低生活保障的家庭和個人才能享受現(xiàn)有的各種專項(xiàng)救助，從而使得現(xiàn)有社會救助制度具有懸崖效應(yīng)，而高于最低生活保障線但處于低收入水平的家庭和個人，一旦遇到生病、醫(yī)療等社會風(fēng)險(xiǎn)時，就會陷入貧困，這種貧困是一種相對貧困。這種相對貧困雖然始終存在，但以前的社會救助目標(biāo)與定位是消滅絕對貧困。十九屆四中全會提出了建立解決相對貧困的長效機(jī)制，在我國反貧困的歷程中具有里程碑式的意義。

如何構(gòu)建長效機(jī)制

我國未來社會救助體系發(fā)展的目標(biāo)指向仍是如何實(shí)現(xiàn)“應(yīng)救盡救”，如何把所有相對貧困人員納入到社會救助體系中來，實(shí)際上這是一個“擴(kuò)面”的問題。相對貧困人員的收入水平高于最低生活保障線，并往往不屬于現(xiàn)行社會救助對象；但他們一旦遇到大病、教育等大額的剛性必要支出就會陷入相對貧困。因此，應(yīng)該通過建立支出型貧困社會救助制度來彌補(bǔ)這一漏洞，從而形成收入型貧困社會救助體系與支出型貧困社會救助體系并存的基本框架，這是我國未來社會救助體系建設(shè)中的一個必然選擇。

我們可以把貧困群體分為兩大類：一類是比較穩(wěn)定的、常規(guī)的貧困群體，這個群體是一種全方位的貧困，不僅在基本生活上貧困，而且會面臨醫(yī)療等領(lǐng)域的貧困，這種貧困可以通過既有的收入性指標(biāo)來進(jìn)行識別；另一類是相對不穩(wěn)定的、非常規(guī)性貧困，這個群體不是一種全方位的貧困，而是一種某一個領(lǐng)域如醫(yī)療等的局部性貧困，這種貧困可以通過支出性指標(biāo)來加以識別，并通過相應(yīng)的救助制度來應(yīng)對。

收入型貧困社會救助體系由最低生活保障、收入型專項(xiàng)社會救助構(gòu)成，其實(shí)施對象是最低生活保障線以下的貧困全體即絕對貧困，其貧困的識別指標(biāo)是收入指標(biāo)。支出型貧困社會救助體系由支出型專項(xiàng)社會救助制度構(gòu)成，其實(shí)施對象為最低生活保障線以上的貧困群體即相對貧困，其貧困的識別指標(biāo)為各種剛性必要支出，只要剛性必要支出大于其收入，均可以享受支出型貧困社會救助。構(gòu)建支出型貧困社會救助的長效機(jī)制，關(guān)鍵在于對“剛性必要支出”需要作出嚴(yán)格的界定。

絕對貧困向相對貧困的改變，意味著我國未來社會救助定位與目標(biāo)從現(xiàn)有的生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，發(fā)展型社會救助的目的是維護(hù)國民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，那些影響國民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的支出項(xiàng)目都應(yīng)被包含進(jìn)來。2018年10月份出臺的《個人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》將大病醫(yī)療、子女教育、繼續(xù)教育、贍養(yǎng)老人以及住房貸款和租房六項(xiàng)支出納入個人所得稅專項(xiàng)扣除。這六項(xiàng)支出是家庭中最基本的以及消費(fèi)支出占比較高的項(xiàng)目，作為影響全國稅收方面的辦法規(guī)定，將這六項(xiàng)消費(fèi)支出作為扣除項(xiàng)目的合理性必定是經(jīng)過理論與實(shí)際的論證。因此，支出型貧困社會救助對象認(rèn)定的支出項(xiàng)目主要是醫(yī)療支出、教育支出、住房支出、照護(hù)（贍養(yǎng)老人）支出。解決了這四個剛性必要支出，就能夠防止和應(yīng)對相對貧困。

（作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長）