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宋英輝    劉鈴悅

4月27日,，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）,，決定成立未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組）,，作為國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),。至此，中央層面的未成年人保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制正式建立,。在此背景下,，民政部門被賦予了新的歷史使命，強(qiáng)化了新時(shí)代的責(zé)任擔(dān)當(dāng),，這對(duì)民政工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,，也為民政工作下一步的開展指明了方向。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立標(biāo)志著中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是黨中央貫徹落實(shí)未成年人保護(hù)法,、切實(shí)履行法定職責(zé)的必然要求,，是保障未成年人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代未成年人保護(hù)工作具有重要意義,。

進(jìn)一步夯實(shí)了未成年人保護(hù)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,，以頂層設(shè)計(jì)提升保護(hù)質(zhì)效。未成年人保護(hù)工作具有主體分散與協(xié)同發(fā)力的兩面性,。一方面，未成年人保護(hù)工作點(diǎn)多線長(zhǎng),，涉及民政,、教育、司法,、衛(wèi)生健康,、網(wǎng)信等多個(gè)領(lǐng)域，需要有關(guān)部門依法履職,，做好保護(hù)和救助工作,；另一方面，正因?yàn)槲闯赡耆吮Ｗo(hù)工作是社會(huì)的,、福利的,、教育的、司法的,，是個(gè)案工作各種機(jī)能的總和,，所以需要有關(guān)部門密切配合、高效聯(lián)動(dòng),，形成未成年人保護(hù)工作的有機(jī)整體,。為了使政府各個(gè)職能部門各司其職,、相互配合和共享資源，使整體功能大于部分之和,，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,。對(duì)此，新修訂的未成年人保護(hù)法首次從法律層面作出明確規(guī)定,，要求縣級(jí)以上人民政府建立未成年人保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,，發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào),、督促和指導(dǎo)作用,，這為實(shí)踐探索提供了法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組的成立正是對(duì)這一法律規(guī)定的回應(yīng)和落實(shí),，即在中央層面率先建立起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),，這有利于避免條塊分割和管理職能碎片化現(xiàn)象,，體現(xiàn)了新時(shí)代人民政府對(duì)未成年人保護(hù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和整體布局。

推動(dòng)完善了議事協(xié)調(diào)制度,，增強(qiáng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性,、實(shí)效性。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是統(tǒng)籌工作的載體,。為協(xié)調(diào)分散在各個(gè)部門的工作,，20世紀(jì)90年代初，國(guó)務(wù)院設(shè)立了非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì),，辦公室設(shè)在全國(guó)婦聯(lián),。同時(shí)，為了在社會(huì)治安綜合治理中強(qiáng)化未成年人工作,，中央綜治委設(shè)立了預(yù)防青少年違法犯罪專項(xiàng)組,，辦公室設(shè)在共青團(tuán)中央。各地按照中央的做法,，也設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)制,。應(yīng)當(dāng)說，上述機(jī)制在推動(dòng)未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防工作方面發(fā)揮了積極作用,。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，在未成年人保護(hù)方面出現(xiàn)了一些新問題、新挑戰(zhàn),，需要完善議事協(xié)調(diào)制度,。為此，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,，根據(jù)新時(shí)代未成年人保護(hù)工作需要,，領(lǐng)導(dǎo)小組將辦公室設(shè)在民政部,。這主要是考慮：未成年人保護(hù)的核心問題是監(jiān)護(hù)責(zé)任的落實(shí)，當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)缺位或者不當(dāng)時(shí),，應(yīng)當(dāng)由政府予以補(bǔ)足,，包括家庭監(jiān)護(hù)的監(jiān)督、支持,、干預(yù),。這些日常可能隨時(shí)發(fā)生的事項(xiàng),，應(yīng)當(dāng)由具有日常行政管理職能的部門來負(fù)責(zé)實(shí)施,；在國(guó)家各部委中，民政部門設(shè)有兒童福利專門機(jī)構(gòu),，長(zhǎng)期承擔(dān)著孤兒,、困境兒童、農(nóng)村留守兒童等群體的兜底性保障工作,，具有監(jiān)護(hù)干預(yù)以及為有需要的未成年人提供臨時(shí)監(jiān)護(hù),、長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和設(shè)施，在工作中形成了自上而下的工作隊(duì)伍和一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),、制度規(guī)范,，具備履行日常管理職能的條件。同時(shí),，在以往農(nóng)村留守兒童,、困境兒童關(guān)愛保護(hù)工作中，民政部門通過聯(lián)席會(huì)議機(jī)制積累了議事協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn),。此次領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的設(shè)立,，使民政部門便于爭(zhēng)取各級(jí)黨委、政府,、社會(huì)力量及群團(tuán)組織的支持，這極大提高了議事協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)威性和實(shí)效性,。

有利于及時(shí)有效處理未成年人保護(hù)工作的日常管理事務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)布局未成年人保護(hù)工作,。未成年人保護(hù)由大量的事務(wù)性工作組成，但領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議只能定期或不定期地集中解決某些重大突出問題,，不可能解決未成年人保護(hù)工作中的所有問題,。對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新情況、新問題,，特別是一些突發(fā)事件,，造成未成年人監(jiān)護(hù)缺失的，需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告并妥善安置照護(hù),，這就需要一個(gè)具體的部門承擔(dān)日常管理事務(wù),，將工作任務(wù)層層分解,，細(xì)化落實(shí)。如前所述,，未成年人保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實(shí)體是民政部,，承擔(dān)具體的事務(wù)管理工作，包括協(xié)調(diào)解決未成年人保護(hù)工作中的重大問題,、草擬協(xié)調(diào)機(jī)制工作的相關(guān)規(guī)范性文件,、制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃,、組織召開聯(lián)席會(huì)議,、制定和頒布規(guī)范性文件、開展未成年人保護(hù)工作年度考核等,。上述工作的開展,，能夠及時(shí)對(duì)未成年人保護(hù)工作作出部署和安排，統(tǒng)籌謀劃,，長(zhǎng)遠(yuǎn)布局,，推動(dòng)解決未成年人保護(hù)工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，避免“緊急救火式”的被動(dòng)應(yīng)對(duì),。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立將對(duì)民政工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立不僅在中央層面建立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,，也確立了未成年人保護(hù)工作的主責(zé)部門——民政部門，這在賦予民政部門更大責(zé)任的同時(shí),，也對(duì)民政工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,。

首先，民政部門的角色擔(dān)當(dāng)由原來單純的制度執(zhí)行者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)兼任議事協(xié)調(diào)者,，且議事協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮日益凸顯,。民政部門承擔(dān)了大量的國(guó)家監(jiān)護(hù)工作，設(shè)立了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu),。其中,，未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)生活無著的流浪乞討、遭受監(jiān)護(hù)侵害,、暫時(shí)無人監(jiān)護(hù)等未成年人實(shí)施救助,，承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。兒童福利機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)長(zhǎng)期監(jiān)護(hù),，也可以收留撫養(yǎng)民政部門承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任的兒童,。與制度執(zhí)行作用相對(duì)，在推進(jìn)農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)中,，民政部門發(fā)揮著牽頭作用,，會(huì)同有關(guān)部門健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，兼具制度執(zhí)行與議事協(xié)調(diào)兩項(xiàng)職能。領(lǐng)導(dǎo)小組成立后,，民政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化,，其職責(zé)范圍包括協(xié)調(diào)全國(guó)未成年人保護(hù)工作，研究審議未成年人保護(hù)重大事項(xiàng),；協(xié)調(diào)推進(jìn)有關(guān)單位制定和實(shí)施未成年人保護(hù)規(guī)劃,、政策、措施,、標(biāo)準(zhǔn),；總結(jié)、推廣未成年人保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn),，組織開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查,、宣傳教育和表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作，等等,。民政部門的角色嬗變表明,，民政工作不僅是未成年人保護(hù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民政部門牽頭作用的發(fā)揮也將影響領(lǐng)導(dǎo)小組工作的整體質(zhì)效,。

其次,，民政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得以進(jìn)一步整合與完善。未成年人保護(hù)工作除了要在整體上建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制外,，在部門內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制,，在職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化分工。對(duì)此,，各部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu),，負(fù)責(zé)信息傳遞和接收，統(tǒng)一業(yè)務(wù)歸口辦理,，這樣既能實(shí)現(xiàn)政府職能部門,、群團(tuán)組織間的密切配合，暢通聯(lián)系渠道,，也能夠有效避免職能管理碎片化現(xiàn)象,，防止資源重復(fù)投入。未成年人保護(hù)法第81條第1款對(duì)此已有明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制具體工作的職能部門應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者專門人員,，負(fù)責(zé)承擔(dān)未成年人保護(hù)工作,。”為貫徹落實(shí)未成年人保護(hù)法的要求,，民政部門應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)小組成立為契機(jī)，健全內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或明確專門人員,，著力構(gòu)建好上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，提高機(jī)構(gòu)專業(yè)化保障水平。

最后，民政部門工作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,。2018年8月,，民政部門牽頭建立了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在民政部,，承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議日常工作,。可以說,，民政部門在開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn),。未成年人保護(hù)法修訂后，民政部門職責(zé)范圍更為多元,，除傳統(tǒng)業(yè)務(wù)外,，還新增了幾項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，包括開展家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo),、家庭寄養(yǎng)評(píng)估,、為受侵害未成年人開展保護(hù)救助等，這為民政部門工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的機(jī)遇,。不過,，領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，如何推動(dòng)國(guó)家層面的未成年人保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制,、落實(shí)好領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作,、建立高效的工作會(huì)議制度，以及在其本職工作中提升專業(yè)化水平,，都需要民政部門在工作中進(jìn)行探索和完善,。

領(lǐng)導(dǎo)小組的成立為各級(jí)政府及其職能部門開展下一步工作指明了方向

未成年人保護(hù)工作需要頂層設(shè)計(jì)與具體落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)完成了未成年人保護(hù)工作的頂層設(shè)計(jì),。下一步,，對(duì)于具體工作的落實(shí)，有賴于政府各職能部門切實(shí)履職盡責(zé),，以及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室積極發(fā)揮督促和指導(dǎo)作用,，牽頭政府保護(hù)，履行好新時(shí)代賦予的職責(zé)使命,。

第一,，統(tǒng)籌制定工作會(huì)議制度，最大限度發(fā)揮協(xié)調(diào)作用,?！锻ㄖ芬?guī)定，領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行工作會(huì)議制度,，工作會(huì)議根據(jù)需要定期或不定期召開,，參加人員由中央宣傳部、中央政法委、中央網(wǎng)信辦,、全國(guó)人大常委會(huì)法工委,、最高法、最高檢,、民政部,、教育部、公安部,、國(guó)家衛(wèi)健委,、共青團(tuán)、全國(guó)婦聯(lián)等36個(gè)部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)組成,。其涉及人數(shù)之多,、范圍之廣、級(jí)別之高,，無不體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)未成年人保護(hù)工作的重視,，也是各主體參與社會(huì)治理的創(chuàng)新之舉。工作會(huì)議制度的優(yōu)越性在于,，能夠召集未成年人保護(hù)工作的各成員單位,，集中會(huì)商、分類解決一些突出的實(shí)際問題,，在各個(gè)職能部門之間形成橫向的未成年人保護(hù)統(tǒng)籌,、協(xié)調(diào)的格局，實(shí)現(xiàn)未成年人行政保護(hù),、司法保護(hù)與社會(huì)保護(hù)的有效銜接,。但如何確保其在實(shí)踐中擲地有聲、發(fā)揮實(shí)效,，仍有賴于對(duì)工作會(huì)議制度的科學(xué)謀劃,。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)以最有利于未成年人原則為指導(dǎo),，以優(yōu)化,、協(xié)同、高效為導(dǎo)向,，充分提高各成員單位的重視程度,。

第二，厘清職責(zé)邊界,，推進(jìn)部門協(xié)調(diào)配合,。《通知》規(guī)定,，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)有指導(dǎo)各地區(qū),、各有關(guān)單位按照法定職責(zé)做好未成年人保護(hù)工作的職責(zé),，對(duì)履職不力、造成不良影響的單位或地區(qū)要強(qiáng)化督辦問責(zé),。為切實(shí)落實(shí)這一要求，首先必須明確有關(guān)單位的職責(zé)范圍和邊界,。在共同責(zé)任之下,，不同主體的責(zé)任承擔(dān)各有不同。其中,，未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)首要責(zé)任,，人民團(tuán)體和社會(huì)組織承擔(dān)協(xié)助責(zé)任，國(guó)家對(duì)未成年人保護(hù)負(fù)有最高也是最終的責(zé)任,，具體由政府及其職能部門和司法機(jī)關(guān)承擔(dān),。在厘清職責(zé)范圍后，為保證各方主體切實(shí)履職,，應(yīng)當(dāng)制定明晰政府各個(gè)職能部門的責(zé)任清單,。唯有如此，才能使政府職能部門在未成年人保護(hù)工作中權(quán)責(zé)明確,，各司其職,，才能不斷完善工作機(jī)制、開展定期會(huì)商,、加強(qiáng)溝通對(duì)接,，才能使未成年人保護(hù)職責(zé)真正落地。

第三,，將中央經(jīng)驗(yàn)推廣到地方,，加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作基層建設(shè)。未成年人保護(hù)工作的落實(shí)主要在基層,。未成年人保護(hù)法不僅要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制,，其第81條第2款還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人保護(hù)工作站或者指定專門人員，及時(shí)辦理未成年人相關(guān)事務(wù),；支持,、指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)立專人專崗,，做好未成年人保護(hù)工作,。”實(shí)踐中,，主要由兒童主任和兒童督導(dǎo)員作為一線人員承擔(dān)具體工作職責(zé),，負(fù)責(zé)提供政策宣傳和解讀，協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)政策和保障措施,，開展未成年人個(gè)案服務(wù)工作,。民政部門定期對(duì)兒童主任和兒童督導(dǎo)員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),，并進(jìn)行實(shí)名制登記管理，力爭(zhēng)打通關(guān)愛服務(wù)兒童的“最后一公里”,。在這一背景下,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)、推廣中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn),，指導(dǎo)各地盡快建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,，為基層服務(wù)工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。地方層面可以參考中央的整合方案進(jìn)行組建,，對(duì)現(xiàn)在普遍設(shè)立的未成年人保護(hù)工作委員會(huì)進(jìn)行優(yōu)化,、改造。這樣形成自上而下的,、能夠觸及未成年人及其家庭的保護(hù)工作體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制,，由此保障國(guó)家最終責(zé)任真正落地。

（宋英輝系北京師范大學(xué)法學(xué)院教授,、參與修訂《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》的主要成員,；劉鈴悅系北京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）