新中國養(yǎng)老服務(wù)70年發(fā)展歷史脈絡(luò)
楊根來
1949年新中國建立之后,，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展的過程，歸納起來可分為四個階段：
第一階段（1949-1977）∶孕育發(fā)展階段
● 基本情況
基于計劃經(jīng)濟的背景,，主要解決部分困境老年人社會照護問題,，對于入住養(yǎng)老機構(gòu)的五保、孤寡對象以及優(yōu)撫對象等,，由政府開辦的福利性養(yǎng)老機構(gòu)提供生活照護型粗放式養(yǎng)老服務(wù),。此時的養(yǎng)老服務(wù)還不是一個獨立的概念和服務(wù)形式，包含在社會福利范圍之內(nèi),。
● 標志性事件
一是改造建立了最早一批城市養(yǎng)老機構(gòu),。在城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)下，城市服務(wù)設(shè)施是生產(chǎn)教養(yǎng)院,，后更名為養(yǎng)老院,、敬老院，1953年有923個,，收養(yǎng)孤老對象10萬人,。二是農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)異軍突起。農(nóng)村服務(wù)設(shè)施是敬老院,，1956年中國第一個敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)誕生,。到1958年底，全國農(nóng)村共辦起15萬所敬老院,，收養(yǎng)五保對象300萬人,。三是優(yōu)撫對象養(yǎng)老機構(gòu)開始建立。為了收養(yǎng)無親屬照顧的烈屬老人,，1958年創(chuàng)建了烈屬養(yǎng)老院（后更名為光榮院）,，接收對象包括孤老傷殘軍人、孤老復(fù)員軍人等,。
第二階段（1978-1999）∶探索發(fā)展階段
● 基本情況
基于市場經(jīng)濟的背景,，在完善政府為主的福利性服務(wù)的同時，探索解決社會養(yǎng)老問題,，與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)聯(lián)的老齡工作機構(gòu)、老年法規(guī),、養(yǎng)老機構(gòu)和管理規(guī)章首次出現(xiàn),。老年人福利服務(wù)和養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)開始了新發(fā)展。
● 標志性事件
一是建立了老齡工作機構(gòu),。我國政府開始關(guān)注人口的老齡化問題,，1982年成立全國老齡工作委員會,，初步形成了從中央到地方的老齡工作網(wǎng)絡(luò)。二是制定了第一部老年法,。1996年,，我國制定了歷史上第一部《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，該法明確規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”,。三是發(fā)布了第一批養(yǎng)老服務(wù)規(guī)章,。1998年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》,；民政部等制定了《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等一系列有利于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展和規(guī)范管理的制度,，促進了養(yǎng)老服務(wù)項目由單一的生活保障向集居住、醫(yī)療,、護理,、康復(fù)、娛樂等轉(zhuǎn)變,，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量逐步提升,。四是拓展了養(yǎng)老服務(wù)范圍。以社會福利機構(gòu)改革為突破口,，服務(wù)對象從傳統(tǒng)的“三無”老人逐步向有需求的社會老人開放,。
第三階段（2000-2011）∶體系化發(fā)展階段
● 基本情況
根據(jù)聯(lián)合國制定的標準，1999年中國正式進入人口老齡化國家行列,。養(yǎng)老服務(wù),、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)成為關(guān)鍵詞，養(yǎng)老服務(wù)從內(nèi)涵,、內(nèi)容到政策法規(guī),、技術(shù)標準、人員等均有長足發(fā)展,。為了應(yīng)對人口老齡化,，黨和政府采取了一系列積極應(yīng)對的措施。
● 標志性事件
一是重視老齡工作和頂層設(shè)計,。2000年,，中共中央、國務(wù)院制定了《關(guān)于加強老齡工作的決定》,，提出了要“建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ),、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”,，這是我國第一次提出要建立一個包含家庭,、社區(qū)、社會在內(nèi)的養(yǎng)老機制,。二是開始重視居家養(yǎng)老服務(wù),。對于機構(gòu)之外的社會老人,，通過社區(qū)服務(wù)提供的集中居住、生活照料等服務(wù),，逐步向居家服務(wù)延伸,，得到社會認同。2000年,，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11個部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》,，明確了“在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎(chǔ)”。2008年,，全國老齡辦,、發(fā)改委等10部門發(fā)布了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》。三是提出建立養(yǎng)老服務(wù)體系,。2006年,，第二次全國老齡工作會議首次提出建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托,、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系,；2008年，全國民政工作會議修改為“以居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托,、機構(gòu)為補充”，得到普遍認可,。
第四階段（2012年至今）∶快速發(fā)展新時代
● 基本情況
2012年,，以習近平同志為核心的新一屆黨中央，高度關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)和老齡工作,，積極應(yīng)對人口老齡化,，中國養(yǎng)老服務(wù)進入新時代。社會養(yǎng)老服務(wù)體系,、積極科學及時應(yīng)對人口老齡化,、老齡事業(yè)與老年產(chǎn)業(yè)成為關(guān)鍵詞。
● 標志性事件
一是黨中央重視養(yǎng)老服務(wù)工作,。十七屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”,，十八屆三中全會提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”,，十九大提出“積極應(yīng)對人口老齡化,，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老,、敬老政策體系和社會環(huán)境,，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”,。2016年習近平總書記四次就老齡和養(yǎng)老服務(wù)工作進行批示,、專題會議研究，逐步形成了習近平新時代中國特色社會主義思想重要組成部分的人民思想,、民生觀和老齡觀,。
二是開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作。2011年,，《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》,，首次提出社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵和定位、指導思想和基本原則,、目標和任務(wù),、保障措施等。2017年,，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》將原“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”修改為“以居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托,、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”,，實現(xiàn)從“三位一體”到“四位一體”的轉(zhuǎn)型,。
三是高度重視政策法規(guī)建設(shè)工作。以老年權(quán)益保障法（2013年主席令第72號第二次修訂,、2018年主席令第24號第三次修訂）,、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）,，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實施老年人照顧服務(wù)項目的意見》（國辦發(fā)〔2017〕52號）,、民政部、國家發(fā)展改革委員會等13部門《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）為主體的近100部法律,、法規(guī),、規(guī)章、政策,、規(guī)范性文件相繼發(fā)布,。地方政府也發(fā)布與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)章、政策文件300余部,。
四是重視標準化和質(zhì)量建設(shè)工作,。十八大以來，我國十分重視標準化和質(zhì)量建設(shè)工作,，2014年,，民政部、國家標委會等5部門發(fā)布《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)標準化工作的指導意見》,，將養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)工作提到議事日程,。2016年,，民政部、工商總局印發(fā)《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)合同》（示范文本）,。除了養(yǎng)老設(shè)施建設(shè),、養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范、社區(qū)老年人日間照料中心,、老年人能力評估,、養(yǎng)老機構(gòu)老年人健康檔案技術(shù)規(guī)范、老年機構(gòu)社會工作服務(wù)指南等國家,、行業(yè)標準之外,，還發(fā)布《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》，有效助推了2017年開始的如火如荼的養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動,。
（作者系北京社會管理職業(yè)學院樂齡研究院院長,、教授）
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