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李志宏

黨的二十大報告提出，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略,，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),，優(yōu)化孤寡老人服務(wù),，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)展基本養(yǎng)老服務(wù),，亟待厘清幾個關(guān)鍵問題,。

完善老年民生保障制度頂層設(shè)計，謀劃推動基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)

基本養(yǎng)老服務(wù)保障制度設(shè)計中，需要厘清基本養(yǎng)老服務(wù)保障與基本生活保障,、基本醫(yī)療保障制度之間的關(guān)系,。目前，針對老年期收入下降或貧困風(fēng)險,，以及疾病風(fēng)險，我國已建立起世界上規(guī)模最大的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度,，但是針對老年期失能風(fēng)險的基本養(yǎng)老服務(wù)保障制度仍處于起步階段,，一些失能失智老年人被迫用養(yǎng)老金支付長期照護費用，或者通過在醫(yī)療機構(gòu)長期壓床來解決長期照護問題,，進而導(dǎo)致基本醫(yī)療保險制度不堪重負?；旧畋Ｕ?、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老服務(wù)保障之間的功能錯位,，已經(jīng)成為實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略頂層設(shè)計不足的體現(xiàn)之一,，因此不要在現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度框架內(nèi)解決長期照護服務(wù)保障問題,。

正確看待基本養(yǎng)老服務(wù)的“基本”與“兜底”

在當(dāng)前的政策話語體系中，“?；尽焙汀岸档拙€”通常同時出現(xiàn),，對其認識和解讀存在一定程度的混淆,。

“基本”應(yīng)是側(cè)重于養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和老年人需要層次的基礎(chǔ)性,。從需要層級來看，“基本需要”是與老年人ADL(日常生活動作)和IADL(功能性日常生活動作)緊密相關(guān)的各類基礎(chǔ)性,、迫切性,、必要性的養(yǎng)老服務(wù)需要,，失去這些養(yǎng)老服務(wù)供給，將直接威脅或者降低老年人基本生存質(zhì)量,。

對“兜底”的理解,，應(yīng)更多基于福利多元主義視角，對提供基本養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任進行界定,。需要明確的是，政府并不是提供基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一責(zé)任主體,，不能把“基本養(yǎng)老服務(wù)”與“政府提供的養(yǎng)老服務(wù)”畫等號,。提供基本養(yǎng)老服務(wù)的首要責(zé)任主體是家庭，市場,、社會等多元主體都有不同程度的責(zé)任。政府履行的應(yīng)是當(dāng)個人無法通過家庭贍養(yǎng)撫養(yǎng),、市場化購買,、社會互助等方式獲取基本養(yǎng)老服務(wù)情況下的兜底保障責(zé)任。在實踐中,，兜底保障的對象通常是城鄉(xiāng)特困、低?；虻褪杖胧苁е?、重殘等特殊困難老年群體。只有基于這種理解,，才能形成多元主體責(zé)任共擔(dān),、老齡化風(fēng)險梯次應(yīng)對,、養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)人人參與的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

把握好制度主義福利與剩余主義福利的選擇

選擇制度主義福利,，意味著基本養(yǎng)老服務(wù)向全體老年人提供,。選擇剩余主義福利，則意味著基本養(yǎng)老服務(wù)向特定有需要的老年人提供,。

按照狹義的“養(yǎng)老服務(wù)”概念界定，真正需要基本養(yǎng)老服務(wù)的老年群體即失能和半失能老年人占比只有10%左右,，剩余90%的老年人不是需要“養(yǎng)起來”而是需要“用”起來,。事實上，向大量低齡健康的老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù),，不僅沒有必要,，而且會造成大量福利資源的浪費,。

當(dāng)然，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,、人民生活質(zhì)量的提升和居民服務(wù)需求的升級,，基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延在由“小養(yǎng)老服務(wù)”向“大養(yǎng)老服務(wù)”拓展。此外,，一些針對健康和亞健康群體的失能失智預(yù)防服務(wù)，也將歸并到基本養(yǎng)老服務(wù)的范疇,。此種情況下，剩余主義福利的局限性凸顯,，需要向制度主義福利演進,，進而實現(xiàn)“人人可以享有基本養(yǎng)老服務(wù)”向“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。

正確把握兜底性養(yǎng)老服務(wù),、普惠型養(yǎng)老服務(wù)和生活性服務(wù)中的政社關(guān)系

兜底性養(yǎng)老服務(wù)屬于基本公共服務(wù)范疇，主要由政府提供,，不能推向市場,，但可以采取向社會組織或市場主體購買服務(wù)的形式履行提供責(zé)任,，但不宜作為擴大養(yǎng)老服務(wù)消費的抓手。普惠型養(yǎng)老服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)范疇,，該領(lǐng)域可以引入市場機制提供或運營,，政府可以采取多種措施給予支持。生活性養(yǎng)老服務(wù)主要滿足人民群眾多樣化,、個性化,、高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)需求，該領(lǐng)域完全可以通過市場配置資源,，引入資本推動發(fā)展，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展,。普惠型養(yǎng)老服務(wù)和生活性養(yǎng)老服務(wù),，可以作為今后擴大養(yǎng)老服務(wù)消費的載體或抓手。

適度界定基本養(yǎng)老服務(wù)清單,，不宜將“基本養(yǎng)老服務(wù)”泛化

要區(qū)分好基本生活保障項目清單和基本養(yǎng)老服務(wù)項目清單，突出項目的“服務(wù)”屬性,，不宜將基本養(yǎng)老保險制度,、最低生活保障制度納入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，從而混淆基本生活保障制度和基本養(yǎng)老服務(wù)制度之間的功能邊界,。

要區(qū)分好基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目清單和基本養(yǎng)老服務(wù)項目清單，盡管當(dāng)前在著力推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”,，但“醫(yī)是醫(yī)”“養(yǎng)是養(yǎng)”,，不宜將基本公共衛(wèi)生服務(wù)納入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，混淆了基本公共衛(wèi)生服務(wù)與基本養(yǎng)老服務(wù)之間的功能邊界,。

要區(qū)分好老年人優(yōu)待項目清單和基本養(yǎng)老服務(wù)項目清單,，老年人優(yōu)待服務(wù)屬于“錦上添花”的社會福利,，而基本養(yǎng)老服務(wù)是“雪中送炭”的社會保障，不宜混淆兩者的功能邊界,。

要區(qū)分好為老基本公共服務(wù)項目清單和基本養(yǎng)老服務(wù)項目清單,，文化、體育,、教育,、法律等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)項目,，盡管與老年人生活密切相關(guān)，但屬于為老服務(wù)范疇,?；攫B(yǎng)老服務(wù)清單，應(yīng)是與基本公共文化,、體育,、教育、法律服務(wù)清單并行的清單,，而非這些領(lǐng)域服務(wù)清單的集成加總,。

進一步完善國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單應(yīng)抓住三個關(guān)鍵點

國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單應(yīng)做到服務(wù)對象清晰,、服務(wù)項目清晰、支出責(zé)任清晰,。

服務(wù)對象清晰,。當(dāng)前，基本養(yǎng)老服務(wù)對象的確定應(yīng)當(dāng)基于“剩余主義福利原理”和“選擇主義方法”,，按照經(jīng)濟狀況、失能狀況,、家庭狀況來確定,。基本養(yǎng)老服務(wù)對象應(yīng)聚焦在經(jīng)濟困難,、失能失智且無法獲得家庭成員照料的老年人,。政府提供的基本養(yǎng)老服務(wù)是“家庭友好型”的，是對家庭的支持而非替代,。

服務(wù)項目清晰。服務(wù)項目清單應(yīng)當(dāng)具有專一性和獨特性,，應(yīng)區(qū)別于衛(wèi)生健康,、教育、體育,、法律等公共服務(wù)項目以及物業(yè),、家政服務(wù)項目,。排除以上內(nèi)容，這個基本養(yǎng)老服務(wù)項目就是“長期照護項目”,，核心內(nèi)容包括社會性(非醫(yī)療)的康復(fù)護理服務(wù)項目,、ADL和IADL喪失對應(yīng)的生活照料項目。根據(jù)老年人的身心特點,，可適度擴展到失能失智預(yù)防服務(wù)項目,、緊急援助服務(wù)項目以及心理關(guān)愛項目,。

支付責(zé)任清晰,。目前，我國基本養(yǎng)老服務(wù)中央和地方財政事權(quán)并沒有明確劃分，在實踐中,，基本養(yǎng)老服務(wù)屬于地方財政事權(quán),。受各地財政支付能力的影響，城鄉(xiāng),、區(qū)域之間基本養(yǎng)老服務(wù)不均衡問題突出,。今后，應(yīng)按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出的“明確中央和地方在公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任”的要求,，建立中央與地方共同承擔(dān)的基本養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費保障機制,，中央財政適當(dāng)增加對中西部地區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)的支出責(zé)任。中央預(yù)算內(nèi)投資,、中央專項彩票公益金也應(yīng)明確投入基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的比例,。

(作者系中國老齡協(xié)會事業(yè)發(fā)展部主任)