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華林甫

行政區(qū)劃是國(guó)家治理的基礎(chǔ),，既代表著行政管理的地域范圍,，也彰顯著區(qū)域的發(fā)展特色，更與社會(huì)發(fā)展和人們生活息息相關(guān),，維系著你我的鄉(xiāng)土認(rèn)同,。中國(guó)的政區(qū)已經(jīng)存在2000多年,，從未間斷，有著深厚的歷史文化底蘊(yùn),。古人云：“知古不知今,，謂之陸沉；知今不知古,，謂之盲瞽”（王充《論衡·謝短篇》）,。如果對(duì)歷史與現(xiàn)實(shí)的行政區(qū)劃進(jìn)行古與今的無縫對(duì)接，可以從六個(gè)維度來作簡(jiǎn)要解讀,。

縣級(jí)政區(qū)最為穩(wěn)定

習(xí)近平總書記指出,，“郡縣治，天下安”,。“縣”作為中國(guó)最穩(wěn)定的基層政區(qū)與地方治理的核心單元,，至今已延續(xù)2000余年,。

最早記載的“縣”見于春秋時(shí)期。秦代約有1000個(gè)縣,，西漢末有縣級(jí)政區(qū)1587個(gè),，漢以后長(zhǎng)期都是1000多個(gè)，約民國(guó)年間才突破2000個(gè)?，F(xiàn)今有2800多個(gè)縣級(jí)政區(qū),。

歷代縣級(jí)政區(qū)增加的原因，最主要是疆域的擴(kuò)展,，西漢時(shí)全國(guó)土地面積有四五百萬平方公里,，而如今我國(guó)陸地總面積約960萬平方公里，海域總面積約473萬平方公里,；這也是開發(fā),、治理程度加深的體現(xiàn)。

“縣”作為基層政區(qū)，歷朝歷代逐年增長(zhǎng),。而目前,，還稱為“縣”的縣級(jí)政區(qū)數(shù)量已不及清朝中期，故應(yīng)嚴(yán)控撤縣設(shè)市,、撤縣設(shè)區(qū),。

高層政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)

縣的上一級(jí)政區(qū)，統(tǒng)稱“統(tǒng)縣政區(qū)”,，歷史上有郡,、州、府,、軍,、監(jiān)、直隸廳,、市等,；統(tǒng)縣政區(qū)的上一級(jí)政區(qū)，統(tǒng)稱為“高層政區(qū)”,，歷史上有州,、道、路,、省等,。

例如“州”，在不同時(shí)代扮演了高層政區(qū),、統(tǒng)縣政區(qū),、縣級(jí)政區(qū)的角色。作為高層政區(qū),，東漢末只有14個(gè),，西晉統(tǒng)一時(shí)增加到近20個(gè)，南北朝猛增到300多個(gè),。隋初廢郡,，以州統(tǒng)縣，等于把州降為統(tǒng)縣政區(qū),，到元明清時(shí)又把一部分散州降為縣級(jí)政區(qū),。民國(guó)初年進(jìn)而廢州為縣，“州”作為政區(qū)暫時(shí)消失,。1954年,，新中國(guó)把“州”古為今用，創(chuàng)造性地設(shè)立了少數(shù)民族區(qū)域自治政區(qū)——自治州,。

又如“道”,，在唐代初年作為州以上的監(jiān)察區(qū)出現(xiàn),，后期與方鎮(zhèn)結(jié)合而成為高層政區(qū)，但幅員已大大縮小,。宋初的“道”被“路”所代替,，到元代“道”又被用作省以下的監(jiān)察區(qū)，明清因襲元制,，也在省與府之間設(shè)“道”,，但幅員大為減縮。民國(guó)初年道為省,、縣之間的虛一級(jí)政區(qū),。1928年廢道，“道”在中國(guó)歷史上就消失了,。

“路”的演變也相近似,。北宋的路只有20多個(gè)（元豐有23路），作為高層政區(qū),，其平均幅員大約相當(dāng)于如今半個(gè)省那么大,。南宋有17路、金有19路,，南北合計(jì)共有36路,。到元代，“路”降格為統(tǒng)縣政區(qū),，幅員也縮小了許多,。明初改路為府，“路”也消失了,。

再如“郡”,，秦漢時(shí)期其轄區(qū)相當(dāng)廣闊，南北朝末年它的幅員已經(jīng)縮小到相當(dāng)于如今兩三個(gè)縣的范圍,，所以隋初就被取消了,。后來雖在隋、唐曾兩度恢復(fù),，但在公元758年以后就在中國(guó)歷史上消失了。

“府”在唐開元元年（713年）始置時(shí)只有京兆,、河南兩個(gè),，唐代末年也只有十府，五代以后就逐漸多了起來,，宋元時(shí)期凡高層政區(qū)駐地,、重要的地方都升格為“府”，至明朝“府”已遍地開花,。明代及其以前,，府的轄境還比較大，清代府境明顯縮小，民國(guó)初年廢府,，“府”在中國(guó)歷史上也消失了,。

“省”在元代盛時(shí)只有11個(gè)，明代增加到15個(gè),，清代18個(gè),，清末23個(gè)，現(xiàn)在的省級(jí)政區(qū)是34個(gè)（含省,、自治區(qū),、直轄市、特別行政區(qū)）,?！笆　笔菤v代高層政區(qū)里最穩(wěn)定、最成熟,、韌性最強(qiáng),、數(shù)量膨脹幅度最小的政區(qū)通名。

高層政區(qū),、統(tǒng)縣政區(qū)演變趨勢(shì)的通例都是數(shù)量越劃越多,、幅員越劃越小,；演變到一定程度,，它的級(jí)別就會(huì)逐步降低，甚至消失,，其主要原因當(dāng)然是由于各地區(qū)逐步得到開發(fā),；但也有其政治上、軍事上,、經(jīng)濟(jì)上的種種原因,。歷代政府有時(shí)覺得政區(qū)太多不便于統(tǒng)治，曾幾次大事省并,；但往往不久被省并的又得到恢復(fù),。例如隋煬帝將隋初300多個(gè)州并為大業(yè)時(shí)的190郡，此后又逐漸增置,，唐宋兩代長(zhǎng)期徘徊于300個(gè)州左右,。我國(guó)在20世紀(jì)50年代末曾并省了許多縣，相當(dāng)多的已被恢復(fù),。

政區(qū)層級(jí)的兩次大循環(huán)

自從春秋產(chǎn)生“縣”,、戰(zhàn)國(guó)設(shè)“郡”以來，逐漸產(chǎn)生了以郡統(tǒng)縣的郡縣制,，秦朝把郡縣兩級(jí)制推廣開來,，兩漢實(shí)行郡,、國(guó)并行（“國(guó)”是分封的諸侯國(guó)，與郡平級(jí)）,，東漢末開始“州”逐漸凌駕于“郡”之上,，三國(guó)兩晉南北朝實(shí)行完整的州郡縣三級(jí)制，以至于同時(shí)期朝鮮半島上的高句麗,、新羅,、百濟(jì)也向中原看齊，實(shí)行州郡縣三級(jí)制,。隋初承南北朝亂局,，政區(qū)繁多、統(tǒng)轄失序,，因此進(jìn)行了釜底抽薪式的改革,，把中間的統(tǒng)縣政區(qū)層級(jí)“郡”廢掉。唐朝前期實(shí)行州縣兩級(jí)制,，安史之亂以后“道”逐漸凌駕于“州”之上,，產(chǎn)生了道州縣三級(jí)制。宋朝改“道”為“路”,，實(shí)行路,、州府、縣三級(jí)制,。遼朝模仿唐朝政區(qū)制度,，金朝則與南宋政區(qū)制度看齊。元朝的政區(qū)層級(jí)比較特別,，最多時(shí)有五級(jí)（例如,，中書省—上都路—順寧府—保安州—永興縣）。明朝與清前期往往是三級(jí)制與四級(jí)制并行,，清朝中期以后形成清一色的省府縣三級(jí)制,。民國(guó)初年廢府州，實(shí)行省直管縣的兩級(jí)制,。

元明清行省制度對(duì)安南（今越南）的影響一直延續(xù)至今,。

中國(guó)政區(qū)的層級(jí)，從春秋到民國(guó)的2500多年間,，經(jīng)歷了兩次大循環(huán),，終點(diǎn)都是兩級(jí)制。第一次循環(huán)是從春秋到隋初,，政區(qū)從兩級(jí)制產(chǎn)生開始，以回到兩級(jí)制告終,；第二次循環(huán)是從隋代到民國(guó)初,，驚人地重復(fù)了從兩級(jí)制開始,、歷經(jīng)各朝各代無數(shù)細(xì)節(jié)變化、再回到兩級(jí)制,。如果從“郡縣”首次連稱的約公元前650年算起,，到隋初全國(guó)回復(fù)到兩級(jí)制，歷時(shí)1239年,；從隋初把州縣兩級(jí)制推廣到全國(guó)開始,，到1912年恢復(fù)到省縣兩級(jí)制，歷時(shí)1323年,?？梢姡袊?guó)政區(qū)層級(jí)的演變有內(nèi)在規(guī)律可循,，經(jīng)歷了2500年的兩次大循環(huán),。

政區(qū)劃分原則的權(quán)衡

中國(guó)歷代劃分政區(qū)的原則，主要有“山川形便”與“犬牙相制”,。

“山川形便”是唐宋時(shí)才出現(xiàn)的說法,，實(shí)際情況早已存在，意思是政區(qū)劃分遵循自然山川為界的原則,。這當(dāng)然是較為理想的狀態(tài),，從治所到邊界通達(dá)，人們交往方便,，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、社會(huì)進(jìn)步。例如,，漢代“河?xùn)|郡”就在黃河北干流以東,、“豫章郡”基本等同于今贛江流域，唐朝的“江南道”全部在長(zhǎng)江以南,。湖南省包括湘資沅澧四河流域,，原四川省周邊都是山嶺，均自成完整的自然地理單元,。廣東,、廣西全部位于五嶺以南。清朝江蘇省內(nèi)的松江府與太倉(cāng)直隸州以吳淞江為界,，如今廣東省西江（珠江干流）沿線市縣都以西江為分界的狀態(tài)也是歷史上沿襲下來的,。這些都是典型的以“山川形便”劃分的政區(qū)。

但是,，中國(guó)作為地域廣闊的大一統(tǒng)集權(quán)制國(guó)家,，政區(qū)是國(guó)家權(quán)力的空間投影，歷代朝廷要防范地方離心力,，從而采用“犬牙相制”的政區(qū)劃分原則,?！叭老嘀啤钡挠涊d比“山川形便”出現(xiàn)得更早，具體事例也更多,。如秦長(zhǎng)沙郡的桂陽縣深入嶺南,、象郡的鐔城縣深入嶺北。唐陜州跨踞黃河兩岸,。元朝江西行省管轄到了南海之濱,，湖廣行省的管轄范圍更是從長(zhǎng)江沿岸的武昌延伸到了海南島和南海諸島。漢中一帶原本屬于以成都為中心的高層政區(qū),，元朝則將其劃屬陜西,。河南原本是名副其實(shí)的黃河以南之地，但明初把黃河以北的懷慶府,、衛(wèi)輝府,、彰德府劃屬了河南。明朝創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)體量巨大的南直隸,，卻與浙江分割了太湖,。歷史上著名的徽州府，明清時(shí)期管轄六個(gè)縣,，其中歙縣,、休寧、黟縣,、績(jī)溪四縣屬于錢塘江流域,，而祁門、婺源兩縣屬于贛江流域,。舟山群島作為一個(gè)島嶼整體,，在清朝被政區(qū)分割，清朝定?？h及其升格后的定海直隸廳屬于浙江省,，而大羊山、黃龍山,、陳錢山以北的嵊泗列島屬于江蘇省,。

“犬牙相制”原則以社會(huì)穩(wěn)定為最高目標(biāo)。所以,，盡管清初江南省一分為二,，江蘇、安徽兩省并不以山川為界,，而是“犬牙相制”為主,，兩個(gè)省都擁有一段東西流向的長(zhǎng)江、淮河，而江蘇獨(dú)有南北流向的大運(yùn)河,，體現(xiàn)了以肥補(bǔ)瘦,、肥瘠搭配、共同富裕的均衡,。

政區(qū)等第是優(yōu)秀文化遺產(chǎn)

中國(guó)歷代政區(qū)實(shí)行分等制度。歷代朝廷根據(jù)政區(qū)幅員大小,、戶口多寡,、行政事務(wù)繁簡(jiǎn)、賦役輕重等情況的差異,，在縱向上把政區(qū)劃分為不同層級(jí)的同時(shí),，在橫向上對(duì)每一層級(jí)的政區(qū)劃分出若干不同的等第。這種把同一層級(jí)政區(qū)劃分為不同等第的做法,，就是政區(qū)分等,。

政區(qū)分等從秦漢產(chǎn)生，一直延續(xù)到1949年,，具有2000多年的悠久歷史,。它作為中國(guó)歷史上政區(qū)管理一項(xiàng)行之有效的制度，在地方社會(huì)管理與官員選任方面曾發(fā)揮過不可或缺的重要作用,。

2000多年間,，政區(qū)等第數(shù)量少則分為大、小兩等（如漢朝）,，多的達(dá)到十等（如唐后期,、五代、宋的縣級(jí)政區(qū)等第分為赤,、次赤,、畿、次畿,、望,、緊、上,、中,、中下、下十等）,。分等標(biāo)準(zhǔn)總體呈現(xiàn)由單一指標(biāo)向綜合指標(biāo)發(fā)展的趨勢(shì),，而清朝雍正以后實(shí)行的沖繁疲難最為實(shí)用。

戶口數(shù)一直是政區(qū)分等的重要指標(biāo),，適當(dāng)提高首都與邊疆的政區(qū)等第也是常見做法,，唐宋開始進(jìn)行等第的動(dòng)態(tài)調(diào)整，清朝則維持等第數(shù)量的總量平衡,。官員俸祿,、品級(jí),、屬官數(shù)量、選任方式以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)等,，與政區(qū)等第制度相匹配,。這些都是優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)。

政區(qū)的地理分布彰顯內(nèi)聚力

中國(guó)歷史早期重心在黃河流域,，所以秦漢到南北朝的州,、郡、縣以北方居多,，南方占比小,。隋唐時(shí)期，大致南北均衡,。宋朝及其之后,，南方政區(qū)數(shù)量超過北方并逐漸把差距拉大。如果以清末張相文提出的秦嶺—淮河一線來區(qū)分南北,，那么歷史上政區(qū)的分布密度有一個(gè)從北密南稀到南密北稀的過程,。

同樣，如果把全國(guó)分為東中西三部,，那么中國(guó)歷史的重心一直在東中部地區(qū),，無論南北分布如何變化，任何一級(jí)政區(qū)的數(shù)量都是東中部居多,，胡煥庸線以東,、以南的政區(qū)數(shù)量在全國(guó)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

還有,，秦漢時(shí)期的政區(qū)主要在萬里長(zhǎng)城以南,，如今在長(zhǎng)城以外有內(nèi)蒙古、遼寧,、吉林,、黑龍江、新疆等省級(jí)政區(qū),，跨長(zhǎng)城的有甘肅,、寧夏、山西,、河北等省級(jí)政區(qū),。萬里長(zhǎng)城是歷史上中國(guó)境內(nèi)的農(nóng)牧分界線，國(guó)外部分政客甚至學(xué)者誤解為“國(guó)界”是完全錯(cuò)誤的,。政區(qū)設(shè)置突破長(zhǎng)城向北擴(kuò)展,，大約起始于十六國(guó)時(shí)期，北魏把六鎮(zhèn)改制為州則是長(zhǎng)城以北政區(qū)的首次大發(fā)展，唐朝設(shè)置安北,、單于都護(hù)府是第二次大發(fā)展,，而遼金元是第三次大發(fā)展，清朝則是第四次大發(fā)展,。

行政區(qū)劃從腹地向邊疆延伸,，擴(kuò)展到長(zhǎng)城以北、長(zhǎng)城以外,，促進(jìn)了各民族間的交流交往交融,，各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起，我們的大中國(guó)早已在歷史上以政區(qū)為紐帶凝聚成一個(gè)整體,。

總之，中國(guó)政區(qū)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的特征,，政區(qū)制度長(zhǎng)期保持良好運(yùn)行,，并隨時(shí)代變化不斷完善與發(fā)展，既具備強(qiáng)大的調(diào)適能力,，也表現(xiàn)出強(qiáng)大的調(diào)適韌性,，彰顯著行政區(qū)劃的旺盛生命力。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)清史研究所教授）