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羅守貴

喬曉春

楊立雄

吳玉韶

楊一帆

主持人：本報記者 馬麗萍

訪談嘉賓：

喬曉春 北京大學人口研究所教授

吳玉韶 復旦大學老齡研究院副院長,、教授,，

中國社會福利與養(yǎng)老服務協(xié)會會長

羅守貴 上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授

楊立雄 中國人民大學勞動人事學院教授

楊一帆 西南交通大學國際老齡科學研究院副院長,、教授

編者按

近日,，中共中央、國務院出臺《關于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）,，首次在中央層面對養(yǎng)老服務工作作出系統(tǒng)性,、總體性、框架性制度設計,，對推動養(yǎng)老服務工作發(fā)展具有重要意義和深遠影響,。圍繞《意見》出臺的意義、亮點,、著力點和如何貫徹落實等方面,，本報記者采訪了相關專家學者，共同解讀《意見》,，為《意見》的貫徹落實出謀劃策,。

記者：《意見》是首次以黨中央、國務院名義印發(fā)的關于養(yǎng)老服務工作的意見,，您認為有什么特殊意義,？

吳玉韶：

我國從2000年進入人口老齡化社會以來，養(yǎng)老服務不斷加快發(fā)展,，特別是2013年國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》發(fā)布以來,，養(yǎng)老服務發(fā)展進入快車道，從中央到地方發(fā)布了許多養(yǎng)老服務的政策文件,，但從中央層面來講,，缺乏一個系統(tǒng)性、總體性,、框架性的制度設計,。此次《意見》出臺并突破性地提出構建“三個三”的養(yǎng)老服務頂層設計框架，補齊了這個短板。

《意見》提出加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡,。我國養(yǎng)老服務體系建設經(jīng)過十多年的快速發(fā)展成效顯著,，但仍存在養(yǎng)老服務設施布局不健全、服務碎片化,、供需對接不夠精準等問題,。該舉措符合縣（區(qū)）作為我國國家治理基本單元的實際，符合養(yǎng)老服務重在基層的規(guī)律特點,，有利于推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務均等化，加強縣域養(yǎng)老服務資源統(tǒng)籌,，促進服務資源向基層下沉,，是加快養(yǎng)老服務頂層設計的重要舉措。

《意見》提出貫通協(xié)調居家,、社區(qū),、機構三類養(yǎng)老服務形態(tài)。我國家庭養(yǎng)老歷史悠久,，而以前很多政策和實踐中,，居家、社區(qū),、機構三類服務大多是分離的,。《意見》明確提出,，強化以失能老年人照護為重點的基本養(yǎng)老服務,，回應了億萬老年人的急難愁盼問題，進一步明確了養(yǎng)老服務的重點發(fā)展目標,，同時提出“優(yōu)化機構養(yǎng)老專業(yè)支撐作用”,，解決了長期以來機構養(yǎng)老到底是補充還是支撐作用的爭議，有利于樹立問題導向和目標導向,，集中配置優(yōu)勢資源解決重點突出問題,。

《意見》提出構建養(yǎng)老服務事業(yè)、產(chǎn)業(yè),、發(fā)展三方協(xié)同機制,。養(yǎng)老服務具有公共服務的屬性，兼具市場性和福利性,，需要建立政府,、市場、社會協(xié)同機制,，形成合力,。如何厘清養(yǎng)老服務中政府、市場、社會的責任邊界,，是養(yǎng)老服務頂層設計中最為關鍵的問題,，特別是要厘清政府的養(yǎng)老服務責任邊界，只有盡力而為,、量力而行,，才能發(fā)揮“有為政府”作用，才能更加充分發(fā)揮市場配置資源的“有效市場”作用,，才能更加充分發(fā)揮社會參與的“有情社會”作用,，讓老有所養(yǎng)成為現(xiàn)實。

楊一帆：

《意見》以黨中央,、國務院的名義發(fā)布,，體現(xiàn)了國家層面的高度重視和戰(zhàn)略定位，將養(yǎng)老服務工作提升到了國家治理的高度,，成為國家發(fā)展全局的重要組成部分,，展示了國家對養(yǎng)老服務工作的長遠規(guī)劃和戰(zhàn)略部署。

凸顯了養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的時代特色,?！兑庖姟访鞔_了總體要求、具體目標,、發(fā)展路徑及實施舉措,，是新時代養(yǎng)老服務發(fā)展的“任務書”“路線圖”“施工圖”，有助于統(tǒng)一思想,、凝聚共識,，推動形成合力，集中資源解決養(yǎng)老服務領域的問題,，促進養(yǎng)老事業(yè)全面發(fā)展,。

體現(xiàn)了以人為本解決急難愁盼的人民立場?！兑庖姟诽岢隽私⒊青l(xiāng)三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡,，促進居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務協(xié)調發(fā)展,，加強老年健康促進等一系列切實可行的改革措施,，從而確保老年人能享受到更優(yōu)質、更高效,、更便捷的養(yǎng)老服務,，提升生活質量與幸福感。

推動養(yǎng)老服務體系向更完善,、更公平,、更可持續(xù)的方向發(fā)展。《意見》強調了養(yǎng)老服務是關乎億萬百姓福祉,、保障和改善民生的重要工作,，對于保障老年人的基本生活和權益、促進社會和諧穩(wěn)定,、促進社會公平正義具有重要意義,。

記者：《意見》有很多新提法、新亮點,，您最關注哪些方面,，為什么？

喬曉春：

我比較關注三個方面：

第一,，《意見》明確了基本養(yǎng)老服務的重點是失能老年人照護,。長期以來，民政部門一直將特困老年人作為兜底保障的重點人群,，2023年10月，民政部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于組織開展中央財政支持經(jīng)濟困難失能老年人集中照護服務工作的通知》,，首次將經(jīng)濟困難失能老年人納入照護服務對象,。《意見》將經(jīng)濟困難失能老年人服務拓展到一般失能老年人照護服務并作為基本養(yǎng)老服務的重點,，是一項非常正確的決定,。如今，老年人吃飯,、看病問題已基本得到解決,，照護服務是老年人，特別是生活不能自理老年人最為需要的,?；竟卜站劢菇鉀Q老年人生活中最困難、最需要幫助且家庭難以應對,、市場也解決不了的問題,，這是其最重要的任務。

第二,，強調加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板,。盡管以往政策中經(jīng)常提到要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設，但通常沒有相應的措施,，更沒有具體的落實方案,。《意見》首次提出建立縣,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡,，而且針對每一級給出了具體的建設思路和方案，這些方案如能具體落實，解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題將指日可待,。

第三,，在2035年的建設目標中強調“不僅養(yǎng)老服務網(wǎng)絡更加健全，而且服務供給與需求更加協(xié)調適配”,。這句話的重要意義是強調服務供給側建設要圍繞需求,，避免搞脫離需求的供給側建設。

羅守貴：

以下幾方面是我比較關注的,。

《意見》提出要加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡,，這是完善全國養(yǎng)老服務體系的重要布局。過去十幾年,，城市養(yǎng)老服務體系建設成效比較突出,，而農(nóng)村養(yǎng)老服務還比較薄弱。

《意見》提出要“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院,、優(yōu)質民辦養(yǎng)老機構等,，改擴建為區(qū)域養(yǎng)老服務中心……支持有條件的地方推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院由縣級民政部門直管，探索推廣委托運營,，提升服務管理質效”,，這是民政部門試點總結出來的成功經(jīng)驗。我在某地調研中也發(fā)現(xiàn),，入住鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老服務中心的老人普遍都比較滿意,，養(yǎng)老運營機構有盈利，政府也比較放心,，借鑒并因地制宜地推廣這種模式,，能大幅度提高農(nóng)村養(yǎng)老服務質量。

《意見》提出要“發(fā)揮養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用”,，這不僅對保障億萬老人的幸福生活,，而且對整個國民經(jīng)濟發(fā)展都具有極其重要的意義。改革開放后的前二三十年,，我國人口結構相對年輕化,，除了家庭內部自我養(yǎng)老照護外，有限的外部養(yǎng)老服務基本由政府提供,，各地城鎮(zhèn)建立的福利院,、幸福院、療養(yǎng)院,、干休所只能服務少數(shù)老人,，而社會化養(yǎng)老服務基本處于空白。2013年,，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》,，這一年被稱為養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展元年,。此后，養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展,，除傳統(tǒng)的養(yǎng)老機構外,，大型保險公司、房地產(chǎn)公司,、央企和地方國企陸續(xù)進入養(yǎng)老行業(yè),，社會化養(yǎng)老服務供給大幅增加，但與迅速增長的老齡化和養(yǎng)老服務需求相比還有較大差距,，體系化,、規(guī)范化、品牌化的社會養(yǎng)老服務供給嚴重不足,?！兑庖姟诽岢觥巴苿羽B(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)規(guī)模化,、集群化,、品牌化發(fā)展”對此具有重要的指導性作用。

此外,，《意見》提出要“大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟”“釋放養(yǎng)老消費潛力”,，這對促進我國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展具有重要意義。預計到2035年,，我國老年人口將達到4億，這些老年人的物質和精神文化消費將支撐起一個生態(tài)良好的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)體系,。因此,，銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展需要引起足夠重視。過去養(yǎng)老服務由民政部門牽頭管理,，而銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展需要發(fā)改,、工信、商務,、科技等多部門協(xié)同推動,。

楊立雄：

我比較關注加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板和發(fā)揮養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用這兩點。

《意見》提出“加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板”,，不僅指出了當前養(yǎng)老服務存在的關鍵短板,，同時也提出了補齊短板的建議，其中一條關鍵性的措施是將發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容,，將農(nóng)村養(yǎng)老服務設施納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃或村莊規(guī)劃,。這一措施將有力促進農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設，加快縮小與城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務的差距,。落實這一措施,，需要進行養(yǎng)老服務財政投入機制的改革,，建議實施“按人配置資源”的財政投入機制，并根據(jù)農(nóng)村老年人區(qū)域分布特征,，適當提高人均財政保障標準,，改變城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配失衡現(xiàn)狀，提升農(nóng)村老年人公共服務水平,。

市場是推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵力量,。養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是銀發(fā)經(jīng)濟的兩個重要組成部分。自上世紀90年代以來,，在社會福利社會化原則指導下,，養(yǎng)老服務面向社會開放，市場逐步成為助推銀發(fā)經(jīng)濟的主體,，形成“政府引導,、市場驅動”的發(fā)展模式?！兑庖姟访鞔_提出“發(fā)揮養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用”,，指出了養(yǎng)老服務改革的方向，即以市場需求為導向,，培育一批具有競爭力的養(yǎng)老服務市場主體,，提升養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的服務質量，做大做強養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè),。充分發(fā)揮養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用,，前提條件是清晰地界定養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的邊界，防止出現(xiàn)“政府做了市場的事情,，市場做了政府的事情”,，更要防止政府、市場“兩不管”現(xiàn)象,。另外,，目前市場主體面臨的普遍性問題在于尚未探索出較為成熟的贏利模式。由于缺乏應用場景,，部分細分領域養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻,。為此，政府需要對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)給予支持,，加大相應的財政投入,。

記者：如何理解把握“深化改革”這一提法，應從哪些方面著力,？

楊一帆：

深化改革要堅持全面性,、系統(tǒng)性、持續(xù)性,。全面性是指養(yǎng)老服務改革是全方位,、多層次的改革,，包括養(yǎng)老服務供給體系、服務模式,、管理機制,、人才隊伍、資金保障等各個方面,，需要統(tǒng)籌兼顧,、協(xié)調推進，形成全方位,、多層次,、寬領域的改革格局。系統(tǒng)性強調各個改革措施之間的相互聯(lián)系和相互作用,，需要從整體上把握,，注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性,，避免改革措施之間的相互沖突,，實現(xiàn)改革的綜合效應和整體優(yōu)化。持續(xù)性是指深化改革是一個長期的過程,，不是一蹴而就的,。隨著社會的發(fā)展和老年人需求的變化，面對養(yǎng)老服務領域的新問題和新挑戰(zhàn),，需持續(xù)深化改革創(chuàng)新,，不斷精進養(yǎng)老服務的體制機制與政策舉措，確保其緊跟時代步伐,，滿足不斷發(fā)展的需求,。

深化改革要從強基本、調結構,、提質量、煥活力等方面著力,。

強化基本養(yǎng)老服務保障,。明確界定基本養(yǎng)老服務的范疇與標準，加大對經(jīng)濟困難,、失能失智等特殊老年群體的保障力度,，夯實基本養(yǎng)老服務的財政支撐與政策扶持，保障基本養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展,。

調整養(yǎng)老服務供給結構,。遵循盡力而為、量力而行的原則,，重點發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務,，提升社區(qū)養(yǎng)老服務設施的覆蓋率和服務質量,，實現(xiàn)社區(qū)與居家養(yǎng)老服務的無縫銜接。同時,，加速彌補農(nóng)村養(yǎng)老服務的薄弱環(huán)節(jié),，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務均衡發(fā)展。

提升養(yǎng)老服務質量和水平,。加強養(yǎng)老服務標準化,、規(guī)范化建設，構建完備的養(yǎng)老服務質量評價系統(tǒng)及監(jiān)管體系,，提升養(yǎng)老服務質量和管理效率,。同時，強化人才隊伍建設,，提升養(yǎng)老服務人員的專業(yè)技能,，為老年人提供更加專業(yè)、優(yōu)質,、人性化的養(yǎng)老服務,。

激發(fā)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。鼓勵并支持各類市場主體踴躍參與養(yǎng)老服務,，不斷探索養(yǎng)老服務新模式與新業(yè)態(tài),，促進養(yǎng)老服務與金融、保險,、旅游,、文化、教育,、體育等產(chǎn)業(yè)深度融合,，共同構建養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的生態(tài)圈，推動養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展,。

記者：《意見》提出“到2035年,，養(yǎng)老服務網(wǎng)絡更加健全，服務供給與需求更加協(xié)調適配,，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務,，適合我國國情的養(yǎng)老服務體系成熟定型”，結合當前形勢和任務,，請您談談如何才能實現(xiàn)這個目標,。

喬曉春：

要實現(xiàn)這個目標需要做好以下六個方面：第一，摸清養(yǎng)老服務的多樣化需求內容和程度,，特別是失能,、失智老人個人情況和家庭經(jīng)濟狀況，了解老年人未滿足的需求,。第二,，根據(jù)《意見》的精神和內容以及老年人的需求狀況,，編制“十五五”養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃。規(guī)劃不能講空話,，不能只講原則,、思路和應該做什么，而是要讓規(guī)劃的每一項內容都能夠落地實施,，經(jīng)過努力后基本可以實現(xiàn),，讓老年人有獲得感。第三,，要有與規(guī)劃相配套的實施細則和落實方案,，并逐年進行考核和推進，不斷取得進展和成效,。第四,，對《意見》中提出的2029年和2035年的目標要有一個明確的、可量化的界定,，讓各地在養(yǎng)老服務體系建設上有一個明確的,、具體的努力目標。第五,，需要構建一套養(yǎng)老服務體系建設考核指標體系,，在“十五五”規(guī)劃開始前公布，為《意見》和規(guī)劃的落實提供指南,。第六,，還應該制定保障性規(guī)劃和措施，特別是要對服務內容,、服務隊伍,、服務標準進行規(guī)劃，目的是將規(guī)劃的內容傳遞到需求側,，讓全體老年人都能享有基本養(yǎng)老服務,。

吳玉韶：

要實現(xiàn)這個目標，需要多方協(xié)力,。對于行業(yè)協(xié)會及高校,、研究機構來說，要準確把握《意見》提出的重點任務,，助推養(yǎng)老服務體系建設。要緊緊圍繞加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡,，貫通協(xié)調居家,、社區(qū)、機構三類養(yǎng)老服務形態(tài),，構建養(yǎng)老服務事業(yè),、產(chǎn)業(yè),、發(fā)展三方協(xié)同機制，扎實開展深入細致的調查研究,，形成系列調研報告,，為政府部門決策提供重要依據(jù)；要積極引導社會各方力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè),，堅持多元供給,，助力打造有為政府、有效市場,、有情社會,、有愛家庭協(xié)同發(fā)力的發(fā)展機制，助力養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,，推動養(yǎng)老服務體系建設更加健全完善,。

同時，還要勇于開拓創(chuàng)新,，推動行業(yè)科學發(fā)展,。根據(jù)《意見》的方向指引，我們要在服務模式,、管理機制,、技術應用等方面進行創(chuàng)新探索，積極引入先進的養(yǎng)老服務理念和技術手段,，提高養(yǎng)老服務的專業(yè)化,、規(guī)范化、標準化水平,；要全力協(xié)助政府部門研究建立養(yǎng)老服務專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度和強化人才評價的研究論證,，為養(yǎng)老服務改革發(fā)展提供有力的人才支撐；要聚焦農(nóng)村養(yǎng)老服務,、養(yǎng)老金融服務,、科技養(yǎng)老服務等重點方向，增強創(chuàng)新能力,、拓展服務渠道,、培育服務品牌，為促進養(yǎng)老服務行業(yè)高質量發(fā)展,、助推深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展貢獻力量,。

記者：就貫徹落實《意見》，您有哪些建議,？

喬曉春：

在貫徹落實《意見》過程中需要注意以下幾個問題：

第一,，《意見》所涵蓋的內容是一個龐大的體系，任何一個地區(qū)都很難在短期內把《意見》所提出的任務全部完成，因此各地需要根據(jù)自己的特點和優(yōu)勢選取優(yōu)先推進的領域并積累經(jīng)驗,，然后再進行拓展,。

第二，國家和省級層面應該將《意見》中的內容分解成不同的部分,，組織專家和有實際工作經(jīng)驗的人員做好設計,，并在一些地方開展試點。

第三,，對試點地區(qū)的工作效果進行第三方評估,，不僅要評估體系建設的好壞，還要看老年人是否有更多的獲得感,，對提供的服務是否滿意,。

第四，在試點的基礎上不斷調整和改進實施方案,，總結經(jīng)驗,，形成一套可操作的工作規(guī)范和程序，然后在更大范圍內進行推廣,。

楊立雄：

為更好地貫徹落實《意見》,，提出以下三點建議：

一是地方在制定或執(zhí)行相關政策時，應建立公平的競爭環(huán)境,。應充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,，降低準入門檻，積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè),，豐富養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給,。給予小微養(yǎng)老服務機構更多自主發(fā)展空間，鼓勵創(chuàng)新服務供給方式,，提升市場活力,。

二是保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性,。例如,，在出臺養(yǎng)老機構公建民營政策時，要合理設定社會力量參與運營的期限與續(xù)約條件,，讓運營方對自身的代理時長具有清晰的穩(wěn)定預期,，避免過短或過長導致不可預知的風險。針對現(xiàn)有養(yǎng)老服務政策,，要及時清理,、修改與《意見》有沖突或不合時宜的政策條款，讓政策真正運轉起來,。

三是建立綜合監(jiān)管制度,。改變政府監(jiān)督方式,，幫助運營主體解決消防審驗等難題，側重對服務過程和服務結果的監(jiān)督,，提升養(yǎng)老服務質量。