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民政部養(yǎng)老服務(wù)司司長黃勝偉

近日，中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）,，對新時代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作出頂層制度設(shè)計,，提出解決超大規(guī)模老年人口養(yǎng)老服務(wù)問題的中國方案，意義重大,、影響深遠,。學(xué)習(xí)貫徹好《意見》精神，是當(dāng)前和今后一個時期各地各有關(guān)部門的重要政治任務(wù),?！兑庖姟穬?nèi)容豐富、政策創(chuàng)新點多,，社會各界廣泛關(guān)注,。從哪些方面學(xué)習(xí)把握核心政策精神、從什么角度領(lǐng)會悟透真實決策意圖,，對抓好《意見》貫徹落實至關(guān)重要,。下面，就《意見》出臺的重要背景,、貫徹的政策取向、明確的主要任務(wù),，談幾點體會認識,。

一、《意見》出臺的重要背景

制定實施《意見》是貫徹落實習(xí)近平總書記有關(guān)重要指示精神和黨中央有關(guān)重要決策部署的重大舉措,。習(xí)近平總書記對養(yǎng)老服務(wù)工作高度重視,，黨的十八大以來，發(fā)表一系列重要論述,，指出“我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一,，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快,，應(yīng)對人口老齡化任務(wù)最重”“我國老年群體數(shù)量龐大,，老年人用品和服務(wù)需求巨大，老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間十分廣闊”“要完善制度,、改進工作,，推動養(yǎng)老事業(yè)多元化、多樣化發(fā)展,，讓所有老年人都能老有所養(yǎng),、老有所依、老有所樂,、老有所安”,，等等。這些重要論述深刻闡述了新時代養(yǎng)老服務(wù)工作的形勢趨勢,、重大意義,、價值取向,、重要原則、總體目標(biāo),、主要任務(wù)和方法路徑,。黨中央及時把握人口老齡化快速發(fā)展大勢，提出到2035年推進中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型,，確保所有老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的總體目標(biāo),。《意見》錨定這個總體目標(biāo),，以習(xí)近平總書記關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)工作的重要論述為指引,，從整體制度安排上明確落實的任務(wù)書、時間表,、施工圖,，確保宏偉藍圖落地變現(xiàn)。

制定實施《意見》是緊抓積極應(yīng)對人口老齡化窗口機遇期,、構(gòu)建適合我國國情養(yǎng)老服務(wù)體系的重要舉措,。從現(xiàn)在到2035年前后，我國將從中度老齡化邁入重度老齡化階段,，意味著我們應(yīng)對重度老齡化帶來的養(yǎng)老沖擊還有10年左右窗口期,。這期間，60—70歲的低齡老年人數(shù)量占比較高,，當(dāng)前為56%,，到2030年仍可達到55%。低齡老年人多,，意味著生活自理能力強,，失能照護服務(wù)負擔(dān)相對輕。同時,，計劃生育一代家庭老年人養(yǎng)老服務(wù)需求10年后會大規(guī)模增加,。1962年至1973年的新中國規(guī)模最大嬰兒潮時期出生的人口，經(jīng)歷了改革開放后經(jīng)濟高速發(fā)展階段,，雖然難以完全依靠家庭養(yǎng)老,，但大多有更好的財富積累，有更大的消費能力,，有更強的消費意愿,。10年后，這代人將大規(guī)模進入中高齡階段,，在短時間內(nèi)產(chǎn)生巨大的照護服務(wù)需求,。制定《意見》，就是要緊抓應(yīng)對人口老齡化的窗口期,，順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和養(yǎng)老服務(wù)需求變化趨勢,，增強科學(xué)預(yù)判,、做好前瞻部署，加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給格局,，健全養(yǎng)老服務(wù)體系,。

制定實施《意見》是體系化破解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難題、制度化回應(yīng)人民群眾養(yǎng)老服務(wù)需求的重大舉措,。養(yǎng)老服務(wù)是人民群眾高度關(guān)切的重大民生問題,。隨著高齡和失能老年人不斷增多、家庭結(jié)構(gòu)小型化和養(yǎng)老功能弱化,，廣大老年人依靠社會化養(yǎng)老服務(wù)支持過上更美好晚年生活的需求不斷增多,。近年來，我國養(yǎng)老服務(wù)實踐發(fā)展呈現(xiàn)新的變化,，服務(wù)對象從特困老年人向全體老年人轉(zhuǎn)變,，服務(wù)場景從機構(gòu)養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老,、機構(gòu)養(yǎng)老多形態(tài)轉(zhuǎn)變,，服務(wù)內(nèi)容從簡單的生活照料向醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的品質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，舉辦主體從以政府為主向政府,、市場,、社會多元供給轉(zhuǎn)變。針對人民群眾的新期待和實踐發(fā)展的新變化,，國家也出臺了不少養(yǎng)老服務(wù)政策措施，但不成體系,、比較碎片化,，缺乏一個總體性的、清晰明了的養(yǎng)老服務(wù)解決方案,，以穩(wěn)定人民群眾的養(yǎng)老預(yù)期,。基于此,，《意見》堅持問題導(dǎo)向,，立足總體設(shè)計，在解決老有所養(yǎng)問題上給出明確答案,、作出重要安排,。

二、《意見》貫徹的政策取向

以實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)為根本目標(biāo),?！兑庖姟吩诳傮w要求中提出到2035年全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的重要目標(biāo)，這是推動基本公共服務(wù)均等化,、實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求,，是黨中央對人民群眾養(yǎng)老作出的莊嚴(yán)承諾,。所謂基本養(yǎng)老服務(wù)，就是國家直接提供或者通過一定方式支持相關(guān)主體向老年人提供的,，實現(xiàn)老有所養(yǎng),、老有所依必需的普惠性、基礎(chǔ)性,、兜底性服務(wù),，關(guān)鍵在于建立健全動態(tài)更新、覆蓋全體的基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度,?！兑庖姟穱@實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)這一重要目標(biāo)進行制度設(shè)計，提出改革舉措,，明確發(fā)展任務(wù),。

以失能老年人照護為著力重點。家家有老人,，人人都會老,。當(dāng)前，我國有3500萬左右失能老年人,，1500萬左右失智老年人,，4200多萬高齡老年人，未來還將持續(xù)增多,。一個高齡,、失能失智老年人背后往往是諸多家庭成員的照護牽掛?！耙蝗耸?、全家失衡”是人民群眾養(yǎng)老焦慮的真實寫照，也是養(yǎng)老服務(wù)必須優(yōu)先解決的重大課題,?！兑庖姟烽_宗明義提出要強化以失能老年人照護為重點的基本養(yǎng)老服務(wù)，將失能照護要求貫穿于三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，貫穿于居家社區(qū)機構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài),，貫穿于五方面要素支持保障措施。從理論研究,、政策發(fā)展和地方實踐看,，養(yǎng)老服務(wù)有廣義和狹義之分。廣義養(yǎng)老服務(wù),，以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的界定為代表,，包括老年生活照料、老年產(chǎn)品用品,、老年健康服務(wù),、老年體育健身,、老年文化娛樂、老年金融服務(wù),、老年旅游等相關(guān)服務(wù)業(yè)態(tài)與產(chǎn)品用品,，與老齡服務(wù)、為老服務(wù)等概念交叉重疊,。狹義養(yǎng)老服務(wù),，以《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》的界定為代表，專指為老年人提供生活照顧和護理服務(wù),，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè),，主要包括生活照料、康復(fù)護理,、精神慰藉等社會服務(wù),，核心是失能老年人的長期照護服務(wù)。加強新時代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計,，是以廣義養(yǎng)老服務(wù)概念為基點,，還是以狹義養(yǎng)老服務(wù)概念為基點，決定著不同的制度方向與政策取向,，需要深入研究,，綜合考量，找準(zhǔn)定位,。從積極應(yīng)對人口老齡化的風(fēng)險挑戰(zhàn)和人民群眾對養(yǎng)老服務(wù)的突出關(guān)切看,，推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須優(yōu)先聚焦高齡,、失能失智老年人的長期照護服務(wù),。

以分級分類、普惠可及,、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展為基本要求,?！兑庖姟肥状翁岢鲞@四個方面的要求，對健全中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要指引作用,。所謂“分級分類”,，就是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要分級，順應(yīng)廣大老年人身邊,、周邊養(yǎng)老的傳統(tǒng)習(xí)慣和普遍愿望,，遵循養(yǎng)老服務(wù)重在基層的規(guī)律特點，以縣域為統(tǒng)籌,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為樞紐,、村（社區(qū)）為支點,，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)一張網(wǎng)，做到居家養(yǎng)老送上門,，社區(qū)養(yǎng)老在家門口,，機構(gòu)養(yǎng)老不離街鄉(xiāng)、不出區(qū)縣,；就是服務(wù)形態(tài)要分類,，堅持以老年人需求為中心，綜合考慮不同家庭照護狀況,、經(jīng)濟狀況和老年人能力狀況,，分類提供居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),，做到需要居家養(yǎng)老時社區(qū)提供有力支持,，家庭照護不了時周邊有機構(gòu)提供專業(yè)的替代性照護。所謂“普惠可及”,，就是基本養(yǎng)老服務(wù)不僅要兜住特困老年人,、低保老年人，還要惠及全體老年人,，確保人人都能老有所養(yǎng),，安度幸福晚年。所謂“覆蓋城鄉(xiāng)”,，就是既要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律特點,，創(chuàng)新發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)模式，有效滿足城市老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求,；又要納入鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略布局,，發(fā)揮鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢，加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板,，探索有效管用的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式,，解決廣大農(nóng)村老年人養(yǎng)老難題。所謂“持續(xù)發(fā)展”,，就是要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平,、社會保障水平、人民群眾收入水平和財政能力狀況等因素,，堅持盡力而為,、量力而行、突出重點,、久久為功,，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性養(yǎng)老服務(wù)建設(shè),，優(yōu)先保障發(fā)展失能老年人照護服務(wù),，優(yōu)先滿足人民群眾最關(guān)心的失能照護剛需，不搞超出經(jīng)濟社會發(fā)展承受能力的“泛福利主義”,，確?；攫B(yǎng)老服務(wù)可感可及可持續(xù)。

以服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配為重要方向,。服務(wù)供給與需求不適配,，是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的突出問題，主要表現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足,，老年人難以享受到有質(zhì)量的上門專業(yè)服務(wù),，與老年人在家養(yǎng)老需求不適配；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足,，日間照料,、短期托養(yǎng)、嵌入式照護等服務(wù)缺乏,，與老年人家門口養(yǎng)老需求不適配,；機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，兜底性養(yǎng)老床位與高端養(yǎng)老床位過剩,，老百姓需要的普惠性養(yǎng)老床位短缺,，與廣大中低收入家庭老年人機構(gòu)養(yǎng)老需求不適配?！兑庖姟肪劢菇鉀Q這個重要問題,，把推動養(yǎng)老服務(wù)擴容提質(zhì)增效、促進養(yǎng)老服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配作為總體要求和改革重點,，強調(diào)要完善老年人床邊,、身邊的養(yǎng)老服務(wù)政策措施，擴大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給,，依托社區(qū)為居家養(yǎng)老提供有力支持,，分類推進養(yǎng)老機構(gòu)改革，著力增加普惠性,、護理型床位供給,。

以更好發(fā)揮政府、市場,、社會職責(zé)作用為深層邏輯。從各國實踐看,，養(yǎng)老服務(wù)都是政府,、市場、社會、家庭和個人的共同責(zé)任,。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平,、歷史傳統(tǒng)、社會制度影響,，在不同國家不同的發(fā)展階段,，政府、市場,、社會,、家庭和個人在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任劃分不盡相同，因而呈現(xiàn)多樣化的養(yǎng)老服務(wù)模式,，目前主要有稅收支付的普惠性福利服務(wù)模式和補缺型福利服務(wù)模式,、社會保險支付服務(wù)模式、稅收和保險相結(jié)合的支付服務(wù)模式,。在我國,，隨著人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務(wù)問題日益演變成人民群眾高度關(guān)心憂慮的重大民生問題,，迫切需要明確政府,、市場、社會,、家庭和個人在養(yǎng)老中的責(zé)任體系,，讓政府清楚應(yīng)該履行什么職責(zé)，讓市場主體知道可以參與哪些領(lǐng)域,，讓社會力量明白可以發(fā)揮哪些作用,，讓老百姓清楚靠誰養(yǎng)老、在哪養(yǎng)老,、如何做好養(yǎng)老準(zhǔn)備,。《意見》基于此,，在家庭和個人盡責(zé)基礎(chǔ)上,，提出要發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，市場在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資源配置作用,，社會在養(yǎng)老服務(wù)中的互助共濟作用,，形成有為政府、有效市場,、有情社會,、有愛家庭協(xié)同發(fā)力的中國式養(yǎng)老路徑。

三,、《意見》明確的主要任務(wù)

健全三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò),?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)地方實踐探索有效做法基礎(chǔ)上，提出要健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),，在縣（區(qū)）層面依托縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng),，建設(shè)綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺，在承擔(dān)兜底保障職能基礎(chǔ)上,，拓展和強化服務(wù)示范,、行業(yè)指導(dǎo)、應(yīng)急救助,、資源協(xié)調(diào)等綜合功能,，統(tǒng)籌推動縣域養(yǎng)老服務(wù)資源高效利用。提出要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）敬老院,、優(yōu)質(zhì)民辦養(yǎng)老機構(gòu)等,，建設(shè)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，在做好專業(yè)照護服務(wù)的同時,，發(fā)揮服務(wù)轉(zhuǎn)介,、資源鏈接等作用，促進上下聯(lián)動,，推動供需銜接,。提出要完善村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點，發(fā)揮其嵌入村落社區(qū),、熟悉周邊資源,、貼近基層群眾的優(yōu)勢，在基層“兩委”組織支持下,，及時匯集,、提供和轉(zhuǎn)介養(yǎng)老服務(wù)需求，采取“中心+站點”的方式,，建成老年人家門口的服務(wù)站,，強化對居家養(yǎng)老的支持?！兑庖姟访鞔_到2029年三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)要基本建成,，2035年要更加健全。下一步,，要抓緊研究制定縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心、村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn),，爭取將三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建成率納入“十五五”規(guī)劃重要指標(biāo),，指導(dǎo)推動各地加快建成并不斷完善。

貫通三類服務(wù)形態(tài),?！兑庖姟诽岢鲐炌▍f(xié)調(diào)居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)形態(tài),，要求從健全家庭養(yǎng)老支持政策、探索家庭養(yǎng)老床位,、開展家庭成員照護技能培訓(xùn)、提供“六助”服務(wù),、推進家庭適老化改造,、加快適老住宅建設(shè)等方面，鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)作用,；要求從發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu),、推行“社區(qū)+物業(yè)+養(yǎng)老服務(wù)”模式、探索開展“養(yǎng)老顧問”服務(wù),、加強孤寡老年人探訪關(guān)愛等方面,，強化社區(qū)養(yǎng)老依托作用；要求從分類推進養(yǎng)老機構(gòu)改革,、健全公辦養(yǎng)老機構(gòu)運營機制,、支持養(yǎng)老機構(gòu)向居家和社區(qū)延伸、著力增加護理型床位供給,、探索“老年父母+殘疾子女”家庭機構(gòu)照護等方面,，優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)支撐作用。同時,，要求把殘疾失能老年人照護和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)貫穿居家社區(qū)機構(gòu)服務(wù)形態(tài)之中,。

構(gòu)建三方協(xié)同機制?！兑庖姟诽岢鲆獦?gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制,，強化政府對養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持,、組織保障,、監(jiān)督管理，擴大普惠性,、基礎(chǔ)性,、兜底性養(yǎng)老服務(wù)供給，大力發(fā)展價格可負擔(dān),、質(zhì)量有保障,、運營可持續(xù)的普惠養(yǎng)老服務(wù)。充分激發(fā)市場活力,，支持民營企業(yè),、國有企業(yè)、合資外資企業(yè)等各類市場主體按市場化原則積極參與養(yǎng)老服務(wù),，發(fā)揮市場配置資源作用,。當(dāng)務(wù)之急,，要抓緊研究制定培育發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場經(jīng)營主體的配套政策措施，支持經(jīng)營主體連鎖化,、標(biāo)準(zhǔn)化,、專業(yè)化運營，推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化,、集群化,、品牌化發(fā)展。強化社會互助共濟功能,，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo),，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會組織,、社會工作者,、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務(wù)格局。發(fā)揚中華民族樂善好施的優(yōu)秀助人文化優(yōu)勢,，弘揚社會主義核心價值觀,，發(fā)揮基層黨組織、群團組織和廣大黨員先鋒模范作用,，積極發(fā)展中國特色的互助養(yǎng)老服務(wù),。

強化五方面要素保障。養(yǎng)老服務(wù)要可感可及,，要素支持保障是關(guān)鍵,。當(dāng)前，廣大中低收入家庭老年人普遍反映質(zhì)量安全有保證的普惠養(yǎng)老服務(wù)用不起,、用不上,，養(yǎng)老服務(wù)供給主體也普遍反映服務(wù)成本高、空置率高,，存在虧損運營,。如何打破困境，形成政府扶得起,、老年人可負擔(dān),、供給主體有盈利的養(yǎng)老服務(wù)良性市場格局，是亟須突破的重要課題,?！兑庖姟窞榇颂岢鲆獜娀辛τ行У酿B(yǎng)老服務(wù)要素保障，從供給和需求端打出“政策組合拳”,。從供給端降低經(jīng)營主體服務(wù)成本,，《意見》提出落實“四同步”要求，確保新建住宅小區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,，支持閑置公共服務(wù)資源改建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,，擴大兜底性,、普惠性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給，鼓勵對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)減免場地租金,，降低場地設(shè)施成本,；嚴(yán)格執(zhí)行用水電氣熱居民生活類價格政策，落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,，降低稅費成本,；支持開展養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、加強激勵保障,，降低用工成本；大力發(fā)展養(yǎng)老金融,，支持地方政府專項債券用于養(yǎng)老,，加大政府性融資擔(dān)保、再擔(dān)保機構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)小微企業(yè)貸款擔(dān)保支持力度等,，降低融資成本,；研究設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)國家科技重大項目，完善全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺,，形成統(tǒng)一的老年人和養(yǎng)老服務(wù)數(shù)據(jù)庫,，加強科技信息賦能，降低養(yǎng)老科技研發(fā)和信息共享成本,。從需求端增強老年人支付能力,，《意見》提出要加快建立長期護理保險制度，合理確定經(jīng)濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標(biāo)準(zhǔn),，做好長期護理保險與經(jīng)濟困難的高齡,、失能老年人護理補貼等政策的銜接。

全面領(lǐng)會深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展意見的出臺背景,、政策取向與主要任務(wù)