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詹成付

長(zhǎng)期以來,，我國慈善組織,、志愿者等慈善力量是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要參與者和貢獻(xiàn)者,。所謂突發(fā)事件,，一般是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件,。按照社會(huì)危害程度,、影響范圍等因素，突發(fā)事件分為特別重大,、重大,、較大和一般四級(jí)。2016年3月,，第十二屆全國人大第四次會(huì)議通過的慈善法已經(jīng)為慈善力量參與應(yīng)急救援提供了法制基礎(chǔ)：“發(fā)生重大自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時(shí),，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制,，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng),?！保▍⒁娫ǖ?0條）實(shí)踐證明，這一規(guī)定的精神是正確的,，但僅僅是初步的規(guī)定,，由于原則性太強(qiáng)，難以滿足實(shí)踐的需要,。幾年前的新冠疫情大考暴露出我國慈善組織應(yīng)急能力不足,，造成一些不規(guī)范、不透明甚至不合法行為產(chǎn)生的重要根源是應(yīng)急慈善許多規(guī)制的缺乏,。面向未來,，我國經(jīng)濟(jì)總量還在不斷攀升，對(duì)外開放的廣度和深度持續(xù)增強(qiáng),，人員出入境,、貨物進(jìn)出口總量持續(xù)增多，誘發(fā)突發(fā)事件的多種因素在聚集,、在增多，亟待把應(yīng)急慈善整體納入國家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的總體框架中予以安排,，亟待明確慈善力量在國家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色定位,，使慈善力量更好地助力國家應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件,。2023年12月，第十四屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過的慈善法修改決定要求：在第七章后增加一章,，作為第八章“應(yīng)急慈善”,；對(duì)第三十條進(jìn)行修改，作為第七十條,；增加四條,，分別作為第七十一條至第七十四條。這是慈善法修改中唯一新設(shè)的一章,，雖然只有5條且文字不多,，但彰顯了應(yīng)急慈善的重要性。這5條把應(yīng)急狀態(tài)下慈善工作應(yīng)當(dāng)做什么,、如何做,、誰來做等問題規(guī)定得清清楚楚，具有很強(qiáng)的針對(duì)性,、操作性,。慈善法第八章主要是從三個(gè)方面來豐富完善應(yīng)急慈善的規(guī)制的。

第一,，強(qiáng)調(diào)要建立健全做好應(yīng)急慈善工作的機(jī)制

實(shí)踐證明,，這是做好應(yīng)急慈善的重要前提和保障。對(duì)此,，慈善法強(qiáng)調(diào)要建立健全三個(gè)層面相互銜接,、信息共享、良性互動(dòng)的機(jī)制,。一是政府要依法建立協(xié)調(diào)機(jī)制,。慈善法規(guī)定：發(fā)生重大突發(fā)事件需要迅速開展救助時(shí)，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)依法建立有關(guān)職能部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)制,，下設(shè)若干專門機(jī)構(gòu),，配備若干人員，明確各自職責(zé)以及協(xié)同工作的具體流程,。要及時(shí)收集與突發(fā)事件相關(guān)的信息,，特別是需要慈善組織提供幫助的需求信息，并根據(jù)事件發(fā)展情況及時(shí)更新完善,。要及時(shí)有序引導(dǎo)慈善組織,、志愿者等社會(huì)力量開展募捐和救助活動(dòng)。二是慈善組織應(yīng)結(jié)合實(shí)際,，建立健全應(yīng)急機(jī)制,，明確具體誰負(fù)責(zé)、快速處置的流程,，增強(qiáng)可操作性,，以便在政府啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng),、建立協(xié)調(diào)機(jī)制后同步啟動(dòng)，提升效率,。對(duì)于慈善組織建立應(yīng)急機(jī)制,，法律條文雖然使用的是“鼓勵(lì)”字眼，體現(xiàn)了國家對(duì)慈善組織的尊重,，但建議慈善組織能建盡建,，以便應(yīng)急之需。（可參見本文附件《中國社會(huì)福利基金會(huì)應(yīng)急慈善工作機(jī)制》）三是慈善行業(yè)組織要建立健全應(yīng)急機(jī)制,。慈善行業(yè)組織是政府與慈善組織,、慈善事業(yè)參與者的重要橋梁和紐帶，一方面要積極為會(huì)員提供信息交流,、調(diào)查統(tǒng)計(jì),、政策咨詢等服務(wù)；另一方面,，也應(yīng)在政府與慈善組織,，慈善組織之間，慈善組織與企業(yè),、媒體之間積極搭建橋梁,，幫助提高慈善組織運(yùn)行和慈善資源使用的效率，幫助提高慈善組織應(yīng)急救助能力和專業(yè)水平,。慈善行業(yè)組織建立健全應(yīng)急機(jī)制,，也是慈善法的新要求，建議應(yīng)建盡建,。

第二,，要高效開展慈善活動(dòng)

這是做好應(yīng)急慈善的重要基礎(chǔ)。慈善組織要根據(jù)政府協(xié)調(diào)機(jī)制提供的需求信息,，迅速制訂本組織的募捐方案,，及時(shí)開展或募集資金，或募集物資,，或招募志愿者的慈善活動(dòng),，并造冊(cè)登記，不能出現(xiàn)遺漏或錯(cuò)誤,。由于是應(yīng)急狀態(tài)下,，慈善組織的募捐活動(dòng)不能按常態(tài)化進(jìn)度按部就班地進(jìn)行，而要體現(xiàn)出急事急辦,、特事特辦的要求,，提高效率、爭(zhēng)取時(shí)間。為此,，慈善法對(duì)應(yīng)急慈善給出了兩方面的特事特辦要求：一是調(diào)整了募捐方面事前備案的時(shí)限要求,。通常情況下，開展公開募捐活動(dòng),，要制訂募捐方案，并在開展公開募捐活動(dòng)的十日前將募捐方案報(bào)送辦理其登記的民政部門備案,。而為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件開展公開募捐,，無法在募捐活動(dòng)前辦理募捐方案?jìng)浒傅模瑧?yīng)當(dāng)在活動(dòng)開始后十日內(nèi)補(bǔ)辦備案手續(xù),。二是對(duì)信息公開時(shí)限進(jìn)行了調(diào)整,。通常情況下，公開募捐周期超過六個(gè)月的,，至少每三個(gè)月公開一次募捐情況,，公開募捐活動(dòng)結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)公開募捐情況,。而為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件開展公開募捐的,，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收情況，及時(shí)公開分配,、使用情況,。

第三，要快速將募得款物送達(dá)受益人

這是做好應(yīng)急慈善的最終目的,。在大量的捐贈(zèng)款物面前,，如何有效、及時(shí)地分配,、使用這些款物,，讓其有效發(fā)揮作用，是對(duì)慈善組織有關(guān)能力的檢驗(yàn),。如果在款物募捐環(huán)節(jié)做到了及時(shí)高效,，但在款物送達(dá)受益人環(huán)節(jié)上出現(xiàn)很長(zhǎng)延誤或重大失誤，同樣會(huì)使工作成效大打折扣,。以往的實(shí)踐中,，這方面的負(fù)面典型案例不少，而每每出現(xiàn)這樣的情況,，都引來社會(huì)的廣泛詬病,，造成對(duì)慈善公信力的極大傷害。為此,，慈善法在應(yīng)急慈善這一章里進(jìn)行了兩方面規(guī)定,，一方面要求慈善組織“及時(shí)分配或者使用募得款物”；另一方面，要求縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為捐贈(zèng)款物分配送達(dá)提供便利條件,，要求鄉(xiāng)級(jí)人民政府,、街道辦事處和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)要為捐贈(zèng)款物分配送達(dá),、信息統(tǒng)計(jì)等提供力所能及的幫助,。這樣的制度安排有利于把慈善款物或服務(wù)及時(shí)有效地送達(dá)受益人。

另外,，慈善法第十章,、第十二章的新增有關(guān)條文也為完善應(yīng)急慈善的法治保障作出了貢獻(xiàn)。第十章促進(jìn)措施的第九十二條新增了國家對(duì)“參與重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”的慈善活動(dòng),，實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策的規(guī)定,；第十二章法律責(zé)任的第一百一十一條新增了慈善組織如果出現(xiàn)“為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件開展公開募捐，不及時(shí)分配,、使用募得款物的”情形的,，由縣級(jí)以上人民政府民政部門予以警告，責(zé)令停止募捐活動(dòng),；責(zé)令退還違法募集的財(cái)產(chǎn),，無法退還的，由民政部門予以收繳,，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的,；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷公開募捐資格證書或者登記證書并予以公告,，公開募捐資格證書被吊銷的,，五年內(nèi)不得再次申請(qǐng)。這樣的激勵(lì)和約束相平衡的制度安排,，有利于慈善組織做好應(yīng)急慈善工作,。

總之，修改后的慈善法大大豐富了我國應(yīng)急慈善的制度規(guī)定,，有利于推進(jìn)慈善活動(dòng)的健康發(fā)展,。2024年6月28日，第十四屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,，針對(duì)原法發(fā)揮社會(huì)力量的制度還不夠完善,，不利于調(diào)動(dòng)各方力量凝聚工作合力等實(shí)際問題，作了修改完善,。該法第三十九條明確規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量建立提供社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊(duì)伍,。社會(huì)力量建立的應(yīng)急救援隊(duì)伍參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作應(yīng)當(dāng)服從履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府、突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮,?！钡谖迨l規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民,、法人和其他組織為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供物資、資金,、技術(shù)支持和捐贈(zèng),。”“接受捐贈(zèng)的單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用,、管理情況,，接受社會(huì)監(jiān)督?！钡谖迨龡l規(guī)定：“ 慈善組織在發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)開展募捐和救助活動(dòng),，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序引導(dǎo)下依法進(jìn)行,。有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)通過提供必要的需求信息、政府購買服務(wù)等方式,，對(duì)慈善組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,、開展應(yīng)急慈善活動(dòng)予以支持?！钡谖迨臈l規(guī)定“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急救援資金,、物資的管理，提高使用效率,?！毙薷暮笸话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法的這些相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了與修改后慈善法應(yīng)急慈善規(guī)定的有效銜接,，共同為我國應(yīng)急慈善提供了更加完備的法治保障,。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員）