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詹成付

慈善募捐是慈善組織籌集善款的主要渠道和重要方式,。2016年3月16日第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）,，用一章,、十三個條文的篇幅規(guī)范了慈善募捐,，并放在第二章（慈善組織）之后,，這樣的制度性安排表明了慈善募捐對于慈善組織開展慈善活動的重要性,。在2023年12月9日第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的修改決定中,，涉及第三章（慈善募捐）的修改內(nèi)容如下：

一是將第二十二條第一款修改為：“慈善組織開展公開募捐,，應(yīng)當取得公開募捐資格,。依法登記滿一年的慈善組織,，可以向辦理其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應(yīng)當自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定,。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全,、運作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書,；不符合條件的,，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由。”

同時,，將該條第二款修改為：“其他法律,、行政法規(guī)規(guī)定可以公開募捐的非營利性組織，由縣級以上人民政府民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書,?！?/p>

二是將第二十三條第三款改為第二十七條，修改后的表述如下：“慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的,，應(yīng)當在國務(wù)院民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺進行,，并可以同時在其網(wǎng)站進行?！?/p>

“國務(wù)院民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺,，提供公開募捐信息展示、捐贈支付,、捐贈財產(chǎn)使用情況查詢等服務(wù),；無正當理由不得拒絕為具有公開募捐資格的慈善組織提供服務(wù)，不得向其收費,，不得在公開募捐信息頁面插入商業(yè)廣告和商業(yè)活動鏈接,。”

三是將第二十六條修改為：“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的,，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作,，由該慈善組織開展公開募捐，合作方不得以任何形式自行開展公開募捐,。具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當對合作方進行評估,，依法簽訂書面協(xié)議，在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息,，并對合作方的相關(guān)行為進行指導(dǎo)和監(jiān)督,。”

“具有公開募捐資格的慈善組織負責(zé)對合作募得的款物進行管理和會計核算,，將全部收支納入其賬戶,。”

四是對第三十條進行了修改,，并與增加的四個條文共同構(gòu)成了第八章（應(yīng)急慈善）的內(nèi)容（第70—74條）,。

另外，還有個別文字性修改,，比如將第二十三條第二款中的“其登記的民政部門”前增加“辦理”,。

綜上所述，修改后的第三章（慈善募捐）雖然還是十三個條文,，總體上繼承了2016年慈善法頒布時對慈善募捐的規(guī)定性,，但增加的新內(nèi)容,、新規(guī)范要引起我們高度重視。最突出的是,，修改了原法第二十三條第三款,，并作為單獨的一條（第二十七條）來安排，充分說明了通過互聯(lián)網(wǎng)平臺開展慈善募捐的重要性和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)慈善募捐平臺服務(wù)管理的重要性,，這都具有很強的時代性、針對性,、指導(dǎo)性,。同時，將原法第三十條進行修改并移至第八章（應(yīng)急慈善）的第七十條,，與其他四個條文共同構(gòu)成了應(yīng)急慈善的內(nèi)容,，這樣的安排帶有結(jié)構(gòu)性調(diào)整的味道。需要提醒的是,，這一結(jié)構(gòu)性調(diào)整為我們進一步深化對慈善募捐的認識和規(guī)范其實踐操作提供了新視角,，即慈善募捐既有正常狀態(tài)，也有應(yīng)急狀態(tài),。對正常狀態(tài)的,，要按法律對正常狀態(tài)的規(guī)范進行；對應(yīng)急狀態(tài)的,，要按法律對應(yīng)急狀態(tài)的規(guī)范來進行,，否則就會出錯。另外,，原法規(guī)定慈善組織取得公開募捐資格需要依法登記滿兩年,，才可以向辦理其登記的民政部門申請，而修改后的法律規(guī)定只需要一年時間,，這對慈善組織來說,，應(yīng)是個利好消息；對不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的,，與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展慈善募捐,，修改后的法律增加不少具體的規(guī)定，對于減少這方面的亂象有著重要意義,，我們要仔細學(xué)習(xí)體會,、認真對照執(zhí)行。

根據(jù)修改后的慈善法的規(guī)定,，關(guān)于慈善募捐的應(yīng)知應(yīng)會,，至少應(yīng)把握以下幾點。

一,、慈善募捐有著明確的邊界

也就是說,，不是任何組織或個人都可以開展慈善募捐。慈善法第二十一條明確規(guī)定：“本法所稱慈善募捐，是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產(chǎn)的活動,?！庇纱宋覀兛梢钥闯觯壬颇季枋谴壬平M織的專有權(quán)利,。換句話說,，只有慈善組織才有權(quán)利開展慈善募捐，其他組織或個人均沒有這個權(quán)利（不管是公開募捐,，還是定向募捐）,。

近年來，隨著慈善法及相關(guān)法律的宣傳普及,，黨政機關(guān),、群團組織、企事業(yè)單位,、不具有慈善功能的社會組織等都鮮有從事慈善募捐行為,，但還有兩種情況需要提醒周知。一種情況是,，我國紅十字會組織雖然是從事人道主義工作的社會救助團體,，但其開展公開募捐仍然要接受慈善法的調(diào)節(jié)監(jiān)督。對此,，2017年2月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議修訂的《中華人民共和國紅十字會法》已作出了明確規(guī)定,。該法第十九條規(guī)定：“ 紅十字會可以依法進行募捐活動。募捐活動應(yīng)當符合《中華人民共和國慈善法》的有關(guān)規(guī)定,?！钡诙臈l規(guī)定：“ 紅十字會接受社會捐贈及其使用情況，依法接受人民政府民政部門的監(jiān)督,?！?2017年9月8日，民政部,、中國紅十字會總會在《關(guān)于紅十字會開展公開募捐有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：“紅十字會開展公開募捐,，應(yīng)當向同級民政部門申領(lǐng)公開募捐資格證書，民政部門直接向紅十字會發(fā)放公開募捐資格證書,?！薄懊裾块T依法對紅十字會接受社會捐贈及其使用情況進行監(jiān)督?！绷硪环N情況是,，個人求助算不算慈善募捐。個人求助不是慈善募捐,，應(yīng)該說已成為絕大多數(shù)人的共識,。因為慈善的本質(zhì)是公益,，是“利他”，而個人求助則是為自身的利益,，是私益,，是“利己”。這次修改的慈善法把個人求助納入了慈善法,，是個創(chuàng)造,，主要目的是規(guī)范管理，發(fā)揮其應(yīng)有的作用,，但并沒有改變個人求助的屬性,。

二、公開募捐有著一系列嚴格且明確的程序和要求

我國的慈善募捐主要有兩種形式,，一種是面向社會公眾的公開募捐，另一種是面向特定對象的定向募捐,。在本章慈善募捐的十三個條文里,，明確規(guī)范定向募捐行為的條文僅兩條（第二十九條、第三十條）,，而規(guī)范公開募捐的條文則多達七條（第二十二條至二十八條）,，可見規(guī)范慈善組織的公開募捐行為是慈善募捐這一章的重中之重。為此,，法律給出了一系列嚴格且明確的程序和要求,。

一是開展公開募捐首先要取得公開募捐資格。除了極少數(shù)自登記之日起就可以公開募捐的慈善組織外,，絕大多數(shù)慈善組織登記成立后還不能開展公開募捐,，只能開展定向募捐。要能夠開展公開募捐,，前提條件是該組織要取得公開募捐資格,，而公開募捐資格的取得，需要同時具備以下要件,。（一）該組織要依法登記滿一年,，不滿一年不行，這個算是時間條件,。（二）該組織要內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全,、在過去的實踐中慈善活動運作規(guī)范，沒有違法違規(guī)行為,，這個算是質(zhì)量要件,。（三）該組織要自愿申請公開募捐資格，因為這是權(quán)利,，你可以提出,，也可以放棄,，這個算主觀愿望要件。（四）民政部門受理并審批,。民政部門應(yīng)當自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定,。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的條件的,，發(fā)給公開募捐資格證書,；不符合條件的，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由,。這個算是行政許可要件,。以上四個要件，缺了哪個都不行,。

沒有公開募捐資格的組織或者個人擅自開展公開募捐,，是要負法律責(zé)任的。我國慈善法第一百一十三條明確規(guī)定：“不具有公開募捐資格的組織或者個人擅自開展公開募捐的,，由縣級以上人民政府民政部門予以警告,，責(zé)令停止募捐活動；責(zé)令退還違法募集的財產(chǎn),，無法退還的,，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給慈善組織用于慈善目的,；情節(jié)嚴重的,，對有關(guān)組織或者個人處二萬元以上二十萬元以下罰款?！?/p>

二是開展公開募捐的形式要合法合規(guī),。慈善法規(guī)定：開展公開募捐，可以采取下列方式：（一）在公共場所設(shè)置募捐箱,；（二）舉辦面向社會公眾的義演,、義賽、義賣,、義展,、義拍、慈善晚會等,；（三）通過廣播,、電視、報刊,、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息,；（四）其他公開募捐方式。需要指出的是,，慈善組織采取前款第一項,、第二項規(guī)定的方式開展公開募捐的,，應(yīng)當在辦理其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進行，確有必要在辦理其登記的民政部門管轄區(qū)域外進行的,，應(yīng)當報其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案,。在實踐中，不少慈善組織對這個規(guī)定執(zhí)行不到位,，造成對開展募捐活動所在地公共秩序的干擾和不良影響,，有的甚至引發(fā)輿情。慈善法第一百一十一條對慈善組織開展募捐活動違法情形作出了嚴厲的法律處罰規(guī)定,，我們要認真學(xué)習(xí)貫徹,，切勿違法違規(guī)。

三是開展公開募捐應(yīng)當制定募捐方案并報民政部門備案,。公開募捐方案要包括以下九個方面的內(nèi)容：募捐目的,、起止時間和地域、活動負責(zé)人姓名和辦公地址,、接受捐贈方式,、銀行賬戶、受益人,、募得款物用途、募捐成本,、剩余財產(chǎn)的處理等,。募捐方案應(yīng)當在開展募捐活動前報慈善組織登記的民政部門備案，民政部門要及時予以指導(dǎo)和監(jiān)督,。需要強調(diào)的是公開募捐方案要實事求是,，不泄露國家秘密、商業(yè)秘密,，不虛構(gòu)事實,、不誘導(dǎo)募捐對象，否則,，方案一旦實施造成了后果,，是要負法律責(zé)任的。對此,，慈善法第一百一十條,、一百一十一條都有明確規(guī)定，不再贅述,。

四是開展公開募捐要履行信息公開義務(wù),。要在募捐活動現(xiàn)場或者募捐活動載體的顯著位置，公布募捐組織名稱,、公開募捐資格證書,、募捐方案,、聯(lián)系方式、募捐信息查詢方法等,，否則是要負法律責(zé)任的,。慈善法第一百一十條對慈善組織未依法履行信息公開義務(wù)的，有明確的法律處罰規(guī)定,。

五是具有公開募捐資格的慈善組織要對合作募捐活動和所得款物負主體責(zé)任,。“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的,，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作,，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物?！边@是2016年慈善法頒布時的規(guī)定,，實踐證明，這是極具智慧的中國創(chuàng)造：一方面,，極大地緩解了社會上盲目發(fā)起成立慈善組織的沖動,，減輕了登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管壓力；另一方面,，方便了自然人,、法人、非法人組織實現(xiàn)慈善的良好愿望,。與具有公開募捐資格的慈善組織合作募捐,，比單獨成立一家慈善組織省時省力省成本。我國現(xiàn)有近1.5萬家慈善組織,，它們具有強大的合作能力和執(zhí)行能力,，有多少慈善夢想它們都能幫助你夢想成真。修改后的慈善法第二十六條又增加了如下內(nèi)容：“合作方不得以任何形式自行開展公開募捐,。具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當對合作方進行評估,，依法簽訂書面協(xié)議，在募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息,，并對合作方的相關(guān)行為進行指導(dǎo)和監(jiān)督,。”“具有公開募捐資格的慈善組織負責(zé)對合作募得的款物進行管理和會計核算,，將全部收支納入其賬戶,。”這些新增加的內(nèi)容具有很強的針對性和指導(dǎo)性,，連同前款法律規(guī)定一道,，把合作募捐活動和所得款物的主體責(zé)任明明白白地壓給了具有公開募捐資格的慈善組織。就新增內(nèi)容而言,，具有公開募捐資格的慈善組織在合作募捐中要履行以下六個方面的主體責(zé)任：（一）合作募捐要以具有公開募捐資格的慈善組織名義進行,，合作方不得以任何形式自行開展公開募捐,；（二）要在合作前通過多種有效形式對合作方進行評估，查一查合作方的誠信記錄,，看一看合作方的合作事項有無違背法律法規(guī)之處,，有無違背慈善組織章程、宗旨使命之處等等,；（三）要依法簽訂書面協(xié)議,，并經(jīng)理事會和法律顧問審查，以免出現(xiàn)法律風(fēng)險,；（四）要在公開募捐方案中載明合作方的相關(guān)信息,，以便社會各方面進行監(jiān)督；（五）要加強對合作方相關(guān)實踐過程的指導(dǎo)和監(jiān)督,，不能以合作代替指導(dǎo)和監(jiān)管,；（六）要負責(zé)對合作募得的款物進行管理和會計核算，將全部收支納入其賬戶,。因管理不善造成慈善財產(chǎn)重大損失的,，法律是要追究慈善組織責(zé)任的（參見慈善法第一百一十條）。

六是慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的,，應(yīng)當在國務(wù)院民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺進行,，并可以同時在其網(wǎng)站進行。把通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐從多種多樣的公開募捐形式中突出出來,，擺在十分重要的位置加以規(guī)范,，符合我國慈善募捐發(fā)展的需要。新增的第二十七條由兩款組成,，前一款的基本精神是從原法第二十三條第三款繼承而來，是對慈善組織提出的要求,，大家也都比較熟悉,；后一款是新增加的內(nèi)容，是對國務(wù)院民政部門指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺提出的要求,，具有很強的針對性,、指導(dǎo)性，概括起來就是“三個服務(wù)”和“三個不得”,?！叭齻€服務(wù)”是指，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺要提供公開募捐信息展示,、捐贈支付,、捐贈財產(chǎn)使用情況查詢等服務(wù)?！叭齻€不得”是指,，互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺無正當理由不得拒絕為具有公開募捐資格的慈善組織提供服務(wù),，不得向其收費，不得在公開募捐信息頁面插入商業(yè)廣告和商業(yè)活動鏈接,。慈善法第一百一十四條對互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺違反本法第二十七條規(guī)定的,，已有明確處罰規(guī)定。

七是廣播,、電視,、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商,，應(yīng)當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書,、公開募捐資格證書進行驗證。法律第二十八條明確了驗證義務(wù)主體,、驗證內(nèi)容和方式,，如不履行，將依法追責(zé),。慈善法第一百一十四條第三款規(guī)定：“廣播,、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者,、電信運營商未依法履行驗證義務(wù)的,，由其主管部門責(zé)令限期改正，予以警告,；逾期不改正的,，予以通報批評?！?/p>

八是應(yīng)急狀態(tài)的公開募捐,。應(yīng)急狀態(tài)下的公開募捐不是在本章而是在第八章進行規(guī)范的，待進行第八章導(dǎo)讀時,，筆者再述,。必須指出的是，應(yīng)急狀態(tài)的公開募捐與本章內(nèi)容有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系,，考慮到應(yīng)急慈善較為重要,、較為迫切，把它從慈善募捐中獨立出去,、單獨成章予以規(guī)范也是必要的,，但這仍然不能割舍它們之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，仍然需要從法律整體上把應(yīng)急狀態(tài)下的公開募捐作為慈善募捐的一個重要部分來把握,。

三,、用好“定向募捐”這一慈善組織與生俱來的權(quán)利

對于慈善組織而言，開展公開募捐是有門檻的、有條件的,，即只有取得公開募捐資格,，才能進行公開募捐；而定向募捐是慈善組織與生俱來的權(quán)利,。因為法律規(guī)定：“慈善組織自登記之日起可以開展定向募捐,。”所以慈善組織一定要用好用足這一權(quán)利,。

作為與公開募捐相并列的募捐方式,，定向募捐最主要的特征是募捐對象的特定性，即只能在發(fā)起人,、理事會成員和會員等特定范圍內(nèi)進行,。由于定向募捐的對象特定了，就在一定程度上帶來募捐范圍小了,、募捐規(guī)模小了,、社會影響也小了的情況，在這種情形下,，一些慈善組織不能辯證地看待定向募捐,，出現(xiàn)了忽視或者不重視定向募捐的現(xiàn)象，應(yīng)當說這種認識和行為是不對的,。必須看到,，定向募捐雖然有范圍、影響小的一面,，但也有自身獨特優(yōu)勢的一面,。拿具有公開募捐資格的慈善組織而言，它必須過募得來錢,、管得好錢,、把錢花得好這三道大關(guān)，這三道關(guān)每一道都不容易過,、都容易出問題,。就像俗話說的那樣：“沒有金剛鉆，就別攬瓷器活”,，如果慈善組織沒有準備好，硬要不滿足于定向募捐,，趕鴨子上架,、匆匆忙忙開展公開募捐，那就要出大問題,。目前慈善界實際運作層面,，出問題最多的就是具有公開募捐資格的慈善組織，三道大關(guān)中每一大關(guān)都有活生生的案例。相比之下,，定向募捐的慈善組織壓力要小得多,，各項運作也從容得多，有多少錢辦多少事,、在實際運作中循序漸進地提高各方面能力和水平,，絕大多數(shù)實現(xiàn)了穩(wěn)中求進。所以筆者認為,，定向募捐是一個很好的募捐方式,，慈善組織若沒有做好各方面準備，不要輕易放棄定向募捐,，不要不顧實際地去轉(zhuǎn)向公開募捐,，而是要利用定向募捐這個穩(wěn)定器去穩(wěn)扎穩(wěn)打，去訓(xùn)練各方面能力,，然后一點一滴地積累和成長,，為將來實現(xiàn)公開募捐打下堅實基礎(chǔ)。許多慈善組織一輩子都專注于定向募捐,，也是一個極富智慧的選擇,。考慮到定向募捐是慈善募捐的形式之一,，也考慮到通過定向募捐后財產(chǎn)關(guān)系將發(fā)生的變化,，所以慈善法也給慈善組織行使好定向募捐這一權(quán)利畫了線，概括起來就是一個正面清單,，可以做什么,；一個負面清單，不可以做什么,。

正面清單：慈善組織開展定向募捐,，應(yīng)當在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內(nèi)進行,，并向募捐對象說明募捐目的,、募得款物用途等事項。（參見第二十九條）

負面清單：開展定向募捐,，不得采取或者變相采取本法第二十三條規(guī)定的方式,。（參見第三十條）

四、在慈善募捐中必須守住的三條底線

慈善法第四條規(guī)定：“開展慈善活動,，應(yīng)當遵循合法,、自愿、誠信,、非營利的原則,，不得違背社會公德,，不得危害國家安全、損害社會公共利益和他人合法權(quán)益,?！边@是管總的，適用慈善活動的各個環(huán)節(jié),、全部過程,、所有領(lǐng)域，不管是公開募捐,，還是定向募捐,，都是慈善活動的有機組成部分，都要遵守慈善法第四條提出的原則要求,。結(jié)合慈善募捐這個領(lǐng)域的具體實際,，法律進一步劃出了慈善組織在慈善募捐中必須守住的兩條底線和一條所有公民都要堅守的底線，這是慈善法總則精神的體現(xiàn)和要求,。

慈善組織堅守的兩條底線：一條是慈善組織開展募捐活動,，應(yīng)當尊重和維護募捐對象的合法權(quán)益，保障募捐對象的知情權(quán),，不得通過虛構(gòu)事實等方式欺騙,、誘導(dǎo)募捐對象實施捐贈。（參見第三十一條）,；另一條是慈善組織開展募捐活動,，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序,、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和居民生活,。（參見第三十二條）

全體公民堅守的底線：禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產(chǎn),。（參見第三十三條）

上述三條底線如有失守,，慈善法第一百一十一條、第一百一十三條已有明確法律責(zé)任,，應(yīng)依法追責(zé),。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員）

慈善法導(dǎo)讀（三） 開展慈善募捐的應(yīng)知應(yīng)會

慈善法導(dǎo)讀（三）
開展慈善募捐的應(yīng)知應(yīng)會